In assenza di un valido motivo per un controllo di polizia da parte dell'autorità pubblica, esiste una forte presunzione a favore della tesi che il controllo d'identità - compresa la perquisizione - sia stato effettuato per motivi discriminatori.
Trattare in modo diverso persone in situazioni comparabili, senza alcuna giustificazione oggettiva e ragionevole, costituisce una discriminazione: la discriminazione razziale è una forma di discriminazione particolarmente odiosa che, viste le sue pericolose conseguenze, richiede una particolare vigilanza e una risposta vigorosa da parte delle autorità. Esse devono utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione per combattere il razzismo e rafforzare così la concezione democratica della società, in cui la diversità deve essere percepita non come una minaccia ma come una risorsa.
Quando le autorità di uno Stato hanno davanti a sé una denuncia argomentata secondo cui una persona è stata presa di mira da un pubblico ufficiale per motivi razziali e si stabilisce che i fatti in questione rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 8, esse hanno l'obbligo, ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con l'articolo 8, di indagare se sia possibile stabilire un legame tra i presunti atteggiamenti razzisti e l'atto in questione: tale obbligo è essenziale per evitare che la protezione contro la discriminazione razziale diventi teorica o illusoria, per garantire una protezione efficace contro la stigmatizzazione delle persone interessate e per prevenire la diffusione di atteggiamenti xenofobi. Tale obbligo deve anche consentire all'interessato di dimostrare, senza dover affrontare ostacoli procedurali insormontabili, che l'atto in questione è stato un abuso o uno sviamento di potere.
(traduzione automatica dal francese non ufficiale)
Corte europea per i diritti dell'Uomo
TERZA SEZIONE
CASO DI WA BAILE c. SVIZZERA
(Ricorso n. 43868/18 e 25883/21)
SENTENZA
Art. 14 (+ art. 8) - I tribunali nazionali non hanno indagato sull'eventuale ruolo di motivi discriminatori nel controllo d'identità alla stazione ferroviaria di un uomo di pelle scura che denunciava un profiling razziale - Applicabilità dell'art. 14 (+ art. 8) - Soglia di gravità raggiunta per rientrare nell'ambito del diritto al rispetto della vita privata - Ammissibilità dell'accusa di discriminazione a causa del colore della pelle - Il governo non è stato in grado di confutare la presunzione di trattamento discriminatorio durante il controllo d'identità, rapporti internazionali di profiling razziale da parte della polizia, confermati dalle parti intervenute, rafforzano la presunzione.
Art. 13 + (Art. 14 + 8) - Mancanza di un ricorso effettivo
Preparato dalla cancelleria. Non vincolante per la Corte.
STRASBURGO
20 febbraio 2024
La presente sentenza diventerà definitiva alle condizioni previste dall'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può essere soggetta a modifiche formali.
Nel caso Wa Baile c. Svizzera,
La Corte europea dei diritti dell'uomo (Terza Sezione), riunita in una Camera composta da :
Pere Pastor Vilanova, Presidente,
Jolien Schukking,
Georgios A. Serghides,
Darian Pavli,
Peeter Roosma,
Ioannis Ktistakis,
Andreas Zünd, giudici,
e Milan Blaško, cancelliere di sezione,
visti i ricorsi :
i ricorsi (nn. 43868/18 e 25883/21) contro la Confederazione svizzera presentati alla Corte ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione") da un cittadino di tale Stato, il sig. Mohamed Shee Wa Baile ("il ricorrente"), rispettivamente il 10 settembre 2018 e il 7 maggio 2021,
la decisione di informare il Governo svizzero ("il Governo") dei reclami riguardanti, in primo luogo, l'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 6 e 8 e, in secondo luogo, l'articolo 13 della Convenzione, e di dichiarare irricevibili i restanti ricorsi,
le osservazioni presentate dal Governo resistente e quelle presentate in risposta dal ricorrente,
le osservazioni ricevute da Amnesty International, dall'Open Society Justice Initiative e dall'Ombudsman francese per i diritti umani, che il Presidente della Sezione aveva autorizzato a intervenire nella procedura scritta,
le decisioni del Presidente della Sezione di trattare alcuni documenti del fascicolo come riservati ai sensi dell'articolo 33 del Regolamento della Corte,
avendo deliberato in camera di consiglio il 14 novembre 2023 e il 16 gennaio 2024,
pronuncia la seguente sentenza, adottata in quest'ultima data:
INTRODUZIONE
1. Nella presente causa, il ricorrente sostiene che il controllo d'identità effettuato su di lui alla stazione di Zurigo si è basato su una profilazione razziale. Tale controllo, a seguito del quale è stato multato per essersi rifiutato di sottoporvisi, ha dato origine a due ricorsi - uno relativo al procedimento penale e l'altro al procedimento amministrativo intentato dall'interessato dinanzi ai tribunali nazionali - in cui il ricorrente ha sostenuto di essere stato vittima di una discriminazione a causa del colore della pelle e ha spiegato, in particolare, che la questione se vi fosse stato o meno un profiling razziale nei suoi confronti non era stata decisa dalle autorità competenti. In discussione c'erano l'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 e l'articolo 13 della Convenzione.
I FATTI
2. Il ricorrente, cittadino svizzero, è nato nel 1974 e vive a Berna. Era rappresentato dall'avvocato M. Zihlmann.
3. Il Governo era rappresentato dall'agente A. Chablais, dell'Ufficio federale di giustizia.
CONTROLLI D'IDENTITÀ
4. Il ricorrente si stava recando al lavoro presso il Politecnico di Zurigo la mattina del 5 febbraio 2015 quando, intorno alle 7, è stato fermato alla stazione di Zurigo da tre membri della polizia municipale per un controllo d'identità. Quando il ricorrente si è rifiutato di obbedire agli ordini degli agenti di polizia, questi lo hanno condotto in disparte e gli hanno chiesto di alzare le mani in aria e di allargare le gambe. Gli hanno quindi frugato nelle tasche e nello zaino fino a trovare un documento che potesse accertare la sua identità. Una volta confermata la sua identità, gli è stato permesso di uscire.
5. Nel suo rapporto del 26 febbraio 2015, l'agente di polizia incaricato del controllo (di seguito A.) ha dichiarato, tra l'altro, quanto segue:
"Durante un pattugliamento (...), la mia attenzione è stata attirata da un individuo di sesso maschile dalla pelle scura (successivamente identificato come il signor Wa Baile) che mi è sembrato sospetto. Questo a causa del comportamento della persona in questione (il signor Wa Baile ha distolto lo sguardo quando ha capito che ero un poliziotto e voleva passarmi accanto). Poiché sospettavo una violazione della Legge federale sugli stranieri (legge del 16 dicembre 2005, nota come "Legge sugli stranieri e l'integrazione" (LEI) dal 1° gennaio 2019 e pubblicata nel Recueil systématique ("RS") con il numero 142.20), ho deciso di sottoporre il signor Wa Baile a un controllo. Quando l'ho avvicinato e informato del controllo, è sembrato molto nervoso e ha detto semplicemente: "Non ho un documento d'identità". Ciò ha confermato i miei sospetti di trovarmi di fronte a una violazione della LEI.
6. L'esposizione dei fatti nel rapporto recita come segue:
"Durante un controllo, il signor Wa Baile si è rifiutato di fornire una prova della sua identità tramite un documento di identità. Inoltre, ha ripetutamente ignorato le istruzioni degli agenti di polizia (secondo le quali avrebbe dovuto collaborare e dichiarare la propria identità). Durante il controllo, il sig. Wa Baile ci ha definito razzisti e ha descritto il controllo che stavamo effettuando come di una angheria.
7. Secondo lo stesso rapporto, durante l'ispezione il richiedente ha fatto le seguenti osservazioni:
"Anch'io ho dei diritti. Quello che state facendo qui non è giusto, è razzismo. Ovunque vada, vengo fermato. Non mi interessa quello che dite, non ho documenti di identità e non dico nemmeno chi sono. Potete sempre scrivere un rapporto. Non ho intenzione di pagare una multa. Preferisco andare in prigione."
8. Il ricorrente, da parte sua, ha esposto i fatti come segue. Quando i tre agenti di polizia si sono avvicinati a lui, li ha guardati prima di distogliere lo sguardo e proseguire per la sua strada. A quel punto, gli agenti di polizia erano già vicini a lui. Ha detto che nessuna delle altre persone nella folla - quasi tutte bianche, secondo lui - che si stavano recando al lavoro è stata sottoposta a un controllo di identità. Infine, sostiene di non aver ricevuto risposta alla domanda sul perché fosse stato arrestato.
IL PROCESSO PENALE (ricorso n. 43868/18)
9. Con decreto penale del 16 marzo 2015, il ricorrente è stato condannato, ai sensi degli articoli 4 e 26 dell'Ordinanza generale di polizia per la città di Zurigo ("OGP"; si veda il paragrafo 36 infra), al pagamento di una multa di 100 franchi svizzeri (CHF) per essersi rifiutato di ottemperare agli ordini della polizia e di una somma forfettaria di 150 CHF a titolo di spese processuali.
10. Il 23 marzo 2015 il ricorrente ha presentato ricorso contro tale ordinanza. Dopo aver avuto accesso al fascicolo, ha integrato il ricorso con una memoria datata 20 aprile 2015.
11. Il 30 novembre 2015 l'ufficio contravvenzioni (Stadtrichteramt) della città di Zurigo ha ascoltato il ricorrente e A.
12. In una memoria scritta del 2 febbraio 2016, il ricorrente ha chiesto ulteriori prove. Ha chiesto che il fascicolo includesse il materiale didattico sui controlli sulle persone utilizzato nella formazione della polizia, eventuali direttive o documenti interni sull'argomento e i relativi dati statistici. Con una decisione del 30 marzo 2016, il dipartimento delle ammende ha respinto la richiesta nella misura in cui riguardava la comunicazione di dati statistici, spiegando che il caso in questione doveva essere esaminato sulla base delle circostanze concrete del caso e che tali dati non avrebbero fornito ulteriori informazioni pertinenti a questo proposito. Per quanto riguarda gli altri due punti, l'ufficio contravvenzioni aveva chiesto alla responsabile dell'ufficio legale della polizia municipale di Zurigo di fornire qualsiasi documento in suo possesso che potesse essere rilevante per la richiesta del richiedente. L'interessata ha quindi inviato all'ufficio contravvenzioni, che lo ha inserito nel fascicolo, un estratto del regolamento del servizio di polizia municipale n. 6105 del 5 gennaio 2009 relativo ai controlli sulle persone. In assenza di altri documenti pertinenti, il servizio contravvenzioni ha ritenuto di aver dato sufficiente seguito alla richiesta del richiedente.
13. Il 30 marzo 2016, la Cassa delle ammende ha trasmesso il fascicolo al Tribunale distrettuale di Zurigo ("il Tribunale distrettuale").
14. Con sentenza del 7 novembre 2016, il ricorrente è stato dichiarato colpevole, ai sensi dell'articolo 26 dell'OGP in combinato disposto con l'articolo 4 dello stesso, di essersi rifiutato di ottemperare a un ordine di polizia e condannato a pagare una multa di 100 franchi svizzeri. Il Tribunale distrettuale ha ritenuto che entrambe le versioni dei fatti del ricorrente e di A. fossero credibili. Ha sottolineato che, in base al diritto nazionale, la dichiarazione di illegittimità di un ordine di polizia non comporta - a differenza di una dichiarazione di nullità - la conclusione che la persona destinataria dell'ordine non sia tenuta a rispettarlo. Ha osservato che A. aveva dichiarato di aver effettuato il controllo perché il ricorrente gli era apparso sospetto, in quanto aveva distolto lo sguardo e cercato di evitarlo. Ammettendo che fosse discutibile se tale motivo fosse sufficiente, la Corte ha comunque ritenuto che si dovesse tenere conto, a favore dell'A., del fatto che egli aveva poco tempo per decidere se un controllo fosse necessario. Inoltre, ha osservato la Corte, non si poteva negare che l'agente avesse percepito qualcosa che, in quel momento, sembrava giustificare l'esame. La Corte ha ritenuto che non vi fosse alcuna prova che il colore della pelle del richiedente fosse stato un fattore determinante nella decisione dell'agente di effettuare un controllo d'identità. Ha aggiunto che anche se si dovesse concludere a posteriori che le condizioni per un controllo non erano state soddisfatte, l'ordine in questione non poteva essere considerato nullo. Ne consegue, secondo la Corte, che anche se dovesse risultare che l'A. aveva superato il suo margine di apprezzamento e che l'ispezione era quindi illegittima, restava il fatto che il ricorrente doveva rispettarla. La Corte ha spiegato che un simile ragionamento, che potrebbe sembrare inquietante, era necessario per il corretto funzionamento degli organi statali e accettabile alla luce della possibilità, per le persone interessate da un'ispezione che intendevano contestare, di avviare un procedimento amministrativo a posteriori per rendere l'ispezione illegittima.
15. Il 12 dicembre 2016 il ricorrente ha impugnato tale sentenza dinanzi al Tribunale cantonale di Zurigo (in prosieguo: il "Tribunale cantonale"), sostenendo, tra l'altro, che il controllo d'identità si era basato su una profilazione razziale.
16. Con sentenza del 25 agosto 2017, il Tribunale cantonale ha confermato la condanna del ricorrente. Ha ricordato che, per essere dichiarato nullo, un ordine emesso da un agente di polizia doveva essere viziato da una grave irregolarità manifesta o almeno facilmente riconoscibile. Ha spiegato che questa condizione sarebbe stata soddisfatta in particolare se nel fascicolo ci fosse stato un riferimento a un comportamento scorretto o a osservazioni inappropriate da parte dell'agente di polizia. Tuttavia, ha osservato il Tribunale cantonale, il ricorrente non aveva mai fatto accuse di questo tipo e le prove disponibili, in particolare le deposizioni di A. e del ricorrente, non fornivano alcuna prova che il controllo fosse stato effettuato per motivi manifestamente discriminatori. Il Tribunale cantonale ha ritenuto decisivo il fatto che il tribunale distrettuale avesse ritenuto credibili le affermazioni di A. secondo cui il controllo era stato motivato dal comportamento del ricorrente e non dal colore della sua pelle. Ha inoltre spiegato che, se è vero che il comportamento in questione forniva solo una base inconsistente per l'ipotesi che il ricorrente avesse commesso un reato e per la decisione di sottoporlo di conseguenza a un controllo, l'affermazione del ricorrente di essere stato l'unica persona a essere controllata quella mattina sulla base di una prova così debole era una mera supposizione che non poteva essere supportata da nulla nel fascicolo. Il Tribunale cantonale ha osservato che A. aveva indicato che molte altre persone erano state controllate nello stesso giorno. Il Tribunale cantonale ha aggiunto che bisognava tenere conto del contesto dei fatti. A questo proposito, ha sottolineato che il controllo era avvenuto alla stazione di Zurigo, un luogo molto frequentato, dove ci si poteva aspettare un aumento della criminalità e, di conseguenza, una presenza della polizia e controlli legati in particolare - dato che i controlli alle frontiere nell'area Schengen erano limitati - a sospette violazioni della LEI. Il Tribunale ha spiegato che tali reati non si manifestano con segni chiaramente percepibili e che, pertanto, è opportuno non esigere troppo in termini di giustificazione dei controlli di polizia in questione. Secondo il Tribunale cantonale, la tenuità degli indizi su cui si era basata la decisione di effettuare il controllo impugnato non giustificava la conclusione che fosse manifestamente illegale, e lo svolgimento del controllo non rivelava nulla che facesse pensare a un carattere litigioso o discriminatorio.
17. Il 10 ottobre 2017 il ricorrente ha presentato ricorso alla Corte federale contro tale sentenza.
18. Con sentenza del 7 marzo 2018, notificata il 15 marzo 2018, il Tribunale federale ha dichiarato il ricorso parzialmente ammissibile ma lo ha respinto. In particolare, ha ritenuto che la valutazione del tribunale cantonale non fosse stata arbitraria. Per quanto riguarda l'affermazione del ricorrente secondo cui il controllo si basava su una profilazione razziale ed era quindi discriminatorio, il Tribunale federale ha rilevato che si basava su un'esposizione dei fatti diversa da quella che il tribunale di prima istanza aveva ritenuto priva di arbitrarietà. Spiegando di essere vincolata ai fatti accertati da quest'ultimo, ha dichiarato il reclamo irricevibile.
PROCEDURA AMMINISTRATIVA (ricorso n. 25883/21)
19. Il 22 marzo 2016 il ricorrente ha chiesto alla polizia municipale di Zurigo di dichiarare illegittimo il controllo del 5 febbraio 2015. Sosteneva di essere vittima di violazioni dei suoi diritti alla libertà di circolazione, al rispetto della privacy e all'autodeterminazione informativa e del divieto di discriminazione.
20. Con decisione del 20 luglio 2016, la polizia municipale ha sospeso il procedimento in attesa dell'esito del procedimento penale allora in corso. Il 30 marzo 2017, il ricorrente ha chiesto la revoca della sospensione.
21. Il 26 aprile 2017 la polizia municipale ha respinto la richiesta in quanto il ricorrente aveva sollevato la sua denuncia di illegittimità del controllo contestato nell'ambito del procedimento penale e la questione non era ancora stata definitivamente definita in quella sede.
22. Il procedimento amministrativo è stato ripreso dopo che la sentenza del Tribunale federale del 7 marzo 2018 ha posto fine al procedimento penale (cfr. paragrafo 18 supra).
23. Con decisione del 20 dicembre 2018, la polizia municipale ha respinto la richiesta del ricorrente. Essa ha dichiarato di essere vincolata alle conclusioni delle autorità investigative penali per quanto riguarda l'accertamento dei fatti e ha anche spiegato, con riferimento alla pertinente giurisprudenza della Corte, perché l'inversione dell'onere della prova invocata dal richiedente non si applicava nel caso di specie.
24. Il 25 gennaio 2019 il ricorrente ha presentato ricorso al Consiglio comunale di Zurigo (Stadtrat) contro tale decisione. Egli ha nuovamente sostenuto che il controllo di polizia del 5 febbraio 2015 era illegittimo e che aveva violato gli stessi diritti che aveva invocato davanti alla polizia municipale.
25. Il 10 aprile 2019, il Consiglio comunale ha respinto il ricorso. Ha spiegato, come aveva fatto la polizia municipale, che le autorità amministrative erano in linea di principio vincolate dall'accertamento dei fatti effettuato dalle autorità penali, e ha poi proceduto a esaminare le lamentele del ricorrente alla luce della pertinente prassi della Corte.
26. Il 27 maggio 2019 il ricorrente ha presentato ricorso contro tale decisione alla Prefettura (Statthalteramt) del distretto di Zurigo. Egli ha ribadito nella sostanza, e negli stessi termini, le richieste che aveva presentato dinanzi ai tribunali di grado inferiore. Il 20 novembre 2019 la Prefettura ha respinto il ricorso.
27. Il 13 gennaio 2020 il ricorrente ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo ("il Tribunale amministrativo"). Ha chiesto nuovamente che il controllo di polizia in questione fosse dichiarato illegittimo. A tal fine ha ribadito le accuse di violazione dei diritti che aveva già fatto e ha aggiunto una pretesa di violazione della personalità.
28. Con sentenza del 1° ottobre 2020, il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, annullato le decisioni dei tribunali di grado inferiore e dichiarato l'illegittimità dell'ispezione del 5 febbraio 2015. Il Tribunale amministrativo ha innanzitutto esaminato gli argomenti del ricorrente relativi all'assunzione di prove e ha dichiarato che era giusto basarsi sulle prove prodotte davanti alle autorità penali. Ha ritenuto che una nuova audizione dell'agente di polizia che aveva effettuato il controllo contestato non avrebbe probabilmente fornito ulteriori chiarimenti e che altre prove, come quelle richieste dal ricorrente, non erano utili per consentire al tribunale di rispondere alle questioni sollevate dal caso. Il Tribunale amministrativo ha quindi illustrato il quadro giuridico pertinente, dedicando diverse pagine a un resoconto dettagliato dei principi applicabili ai controlli d'identità. Il Tribunale amministrativo ha inoltre esaminato le varie questioni sollevate dal caso. In particolare, ha osservato che, a causa delle dichiarazioni contraddittorie del ricorrente e dell'agente di polizia coinvolto, non è stato possibile determinare il momento esatto in cui il ricorrente ha distolto lo sguardo. Per quanto riguarda la questione se, supponendo che il distogliere lo sguardo fosse stata la causa dell'arresto, come affermato dall'agente di polizia coinvolto, l'arresto potesse essere considerato giustificato, ha affermato che anche tenendo conto del particolare contesto rappresentato dalla stazione di Zurigo, la risposta era negativa. Poiché il controllo era quindi illegittimo in ogni caso, il Tribunale amministrativo ha ritenuto che la questione della discriminazione basata sul colore della pelle rimanesse aperta (cfr. considerando 5.7.3).
29. Il 14 dicembre 2020, il ricorrente ha presentato ricorso al Tribunale federale contro questa sentenza. Nel merito, ha chiesto alla Corte federale, in primo luogo, di annullare la sentenza del tribunale inferiore nella parte in cui non aveva esaminato la questione se l'ispezione del 5 febbraio 2015 fosse stata illegittima a causa, tra l'altro, di una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8; in secondo luogo, di dichiarare che l'ispezione in questione aveva comportato una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8. In subordine, ha chiesto che il caso fosse rinviato al tribunale di grado inferiore per l'accertamento dei fatti rilevanti e l'esame delle presunte violazioni dei suoi diritti fondamentali.
30. Con una sentenza del 23 dicembre 2020, la Corte federale, riunita in un unico giudice, ha dichiarato il ricorso irricevibile. Ricordando che, ai sensi dell'articolo 89, paragrafo 1, lettera c), della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (si veda il paragrafo 32 di seguito), una persona è legittimata a presentare un ricorso di diritto pubblico solo se ha un interesse degno di tutela all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata, ha ritenuto che tale condizione non fosse stata soddisfatta nel caso di specie. Il Tribunale federale ha spiegato che il ricorrente aveva di fatto vinto la causa nella sua interezza davanti al tribunale amministrativo e che quindi non chiedeva l'annullamento o la modifica della decisione impugnata, ma solo un supplemento di motivazione. Il Tribunale federale ha sottolineato che non esiste una legge in tal senso.
IL QUADRO GIURIDICO E LA PRASSI PERTINENTI
DIRITTO INTERNO
31. Le disposizioni pertinenti della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (RS 101) recitano come segue:
Articolo 7 - Dignità umana
"La dignità umana deve essere rispettata e protetta".
Articolo 8 - Uguaglianza
"Tutti gli esseri umani sono uguali davanti alla legge.
Nessuno può essere discriminato in base all'origine, alla razza, al sesso, all'età, alla lingua, alla condizione sociale, allo stile di vita, alle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, alla disabilità fisica, mentale o psichica.
(...) "
32. La legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 ("LTF", RS 173.110) prevede:
Articolo 89 - Legittimazione a ricorrere
"Può presentare ricorso in materia di diritto pubblico chiunque :
a. ha partecipato al procedimento davanti all'autorità precedente o è stato privato della possibilità di farlo;
b. sia particolarmente colpito dalla decisione o dall'atto legislativo impugnato; e
c. ha un interesse meritevole di tutela al suo annullamento o alla sua modifica.
(...) "
Articolo 99 - [Nuovi motivi di ricorso]
" (...)
Ogni nuovo motivo di ricorso è inammissibile.
33. L'articolo 286 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 ("CP") recita come segue
Articolo 286 - Impedimento di un atto d'ufficio
"Chiunque impedisca a un'autorità, a un membro di un'autorità o a un funzionario di compiere un atto ufficiale è punito con una multa fino a 30 giorni.
(...) "
34. L'articolo 215 del Codice di procedura penale svizzero ("CCP") del 5 ottobre 2007 prevede:
Articolo 215 - Arresto
"Al fine di chiarire un reato, la polizia può arrestare una persona e, se necessario, condurla in commissariato per i seguenti scopi:
a. accertare la sua identità ;
b. interrogare brevemente la persona
c. determinare se la persona ha commesso un reato;
d. stabilire se è necessario effettuare una perquisizione della persona o degli oggetti in suo possesso.
La polizia può chiedere alla persona fermata di :
a. di identificarsi;
b. di esibire i propri documenti d'identità
c. di esibire gli oggetti che porta con sé; o
d. aprire i bagagli o il veicolo.
La polizia può chiedere a privati di assisterla durante il fermo di una persona.
Se vi sono seri indizi che si stiano commettendo reati o che in un determinato luogo siano presenti persone accusate, la polizia può bloccare le uscite e, se necessario, arrestare le persone presenti".
35. La legge sulla polizia del Cantone di Zurigo ("LPol", pubblicata nella raccolta sistematica della legislazione del Cantone di Zurigo al numero 550.1; traduzione non ufficiale) prevede:
Articolo 3 - Compiti della polizia
"La polizia contribuisce al mantenimento della sicurezza e dell'ordine pubblico fornendo informazioni, consulenza, una presenza visibile e altre misure appropriate.
In particolare, adotta misure per:
a. prevenire gli atti criminali ;
(...)
c. prevenire pericoli imminenti per le persone, gli animali, l'ambiente o i beni e far cessare i relativi disordini.
Se constata che sono stati commessi dei reati, svolge un'indagine ai sensi degli articoli 306 e seguenti del Codice di procedura penale.
Articolo 21 - Misure di identificazione forense
"Quando l'esercizio delle sue funzioni lo richiede, la polizia può arrestare una persona, accertarne l'identità e stabilire se è ricercata o se il suo veicolo, altri beni o animali trovati con lei sono ricercati.
La persona arrestata è obbligata a fornire le generalità, a esibire i documenti di identità e di soggiorno che porta con sé e ad aprire a tal fine contenitori e veicoli.
(...) "
36. Le disposizioni pertinenti dell'Ordinanza generale di polizia della città di Zurigo ("OGP", pubblicata nella raccolta sistematica della legislazione della città di Zurigo con il numero 551.110; traduzione non ufficiale) recitano come segue:
Articolo 4 - Comportamento nei confronti degli agenti di polizia
"Gli ordini della polizia devono essere rispettati".
Articolo 26 - Disposizioni penali
"Le violazioni delle disposizioni della presente ordinanza o delle ordinanze municipali basate sulla presente ordinanza sono punite con una multa. Nel caso di infrazioni minori, al posto della multa può essere comminata un'ammonizione".
PRASSI INTERNA
Condizioni per il controllo dell'identità
37. In una decisione del 6 luglio 1983 (ATF 109 1a 146, considerando 4.b), la Corte federale ha ritenuto che, anche se tale fermo non costituisce di per sé una violazione molto significativa della libertà personale, si tratta comunque di un intervento diretto nella sfera privata degli individui. L'Alta Corte ha ricordato che questa pratica è di conseguenza soggetta, al pari di altre misure di controllo che possono essere effettuate dalla polizia, ai principi costituzionali di interesse pubblico e proporzionalità. Ne consegue, ha aggiunto, che la polizia non ha il potere di fermare, per nessun motivo e in nessuna circostanza, un individuo che si aggira sulla pubblica via o che soggiorna in un esercizio pubblico. Dalla sentenza in questione emerge chiaramente che un interrogatorio verbale, con richiesta di informazioni personali o di esibizione di documenti di identificazione, non deve essere vessatorio o molesto, né deve essere motivato da un sentimento di curiosità gratuita. Secondo il Tribunale federale, non sarebbe accettabile, ad esempio, che alcuni cittadini ben educati siano sistematicamente e regolarmente sottoposti a controlli di polizia per motivi banali o puramente soggettivi: Al contrario, i fermi di polizia devono basarsi su motivi minimi e oggettivi, come l'esistenza di una situazione di disturbo, la presenza dell'interessato nelle vicinanze di luoghi in cui è stato appena commesso un reato, la sua somiglianza con una persona ricercata, la sua inclusione in un gruppo di individui per i quali si ha motivo di ritenere, sulla base di indizi anche minimi, che l'uno o l'altro possa trovarsi in una situazione illegale che richiede l'intervento della polizia. Ricordando di non dover prendere in considerazione tutti i casi concreti che potrebbero presentarsi in un caso di revisione astratta di una norma, la Corte federale si è limitata a sottolineare che se è vero che un cittadino deve rispettare un semplice fermo di cui non percepisce immediatamente le ragioni, ciò non significa che sia lasciato all'arbitrio e alla discrezionalità delle autorità. Infatti, ha ricordato l'Alta Corte, il principio di proporzionalità impone agli agenti di polizia di mostrare considerazione e cortesia nei confronti delle persone fermate, di arrecare loro il minor disagio possibile rispetto al pubblico circostante, di non porre loro domande superflue e indiscrete e di non sottoporle a molestie. La Corte federale ha anche specificato che le misure di controllo non devono in nessun caso andare oltre quanto è essenziale per verificare l'identità e che le indicazioni verbali, la cui veridicità può essere facilmente confermata sul posto, sono sufficienti quando una persona non porta con sé un documento di identità.
38. In una sentenza del 30 settembre 2009 (ATF 136 I 87, considerando 5.2), il Tribunale federale, chiamato a effettuare un esame astratto di diverse disposizioni del Codice penale del Cantone di Zurigo, ha ritenuto che l'articolo 21, paragrafo 1 del Codice penale (cfr. paragrafo 35 supra) non autorizzasse tutti i controlli di identità. Ricordando che il testo stesso della disposizione indicava che tale controllo doveva essere necessario, l'Alta Corte ha ritenuto che l'assenza di tale necessità escludesse fin dall'inizio la possibilità che un controllo d'identità fosse considerato legittimo e conforme al principio di proporzionalità. Il concetto di necessità, ha affermato, implica che devono essere soddisfatte circostanze specifiche perché la polizia sia giustificata a effettuare controlli di identità e che tali controlli non possono essere effettuati senza motivo. Secondo la sentenza in questione, un controllo può essere necessario quando l'attenzione della polizia è attirata da una persona, un luogo o una circostanza che richiede un intervento. La Corte federale ha quindi spiegato che un controllo deve essere motivato o giustificato da ragioni oggettive, circostanze particolari e specifici elementi di sospetto, come, ad esempio, l'esistenza di una situazione di disturbo, la presenza di una persona nelle vicinanze di un luogo in cui è stato commesso un reato, la somiglianza tra un individuo e una persona ricercata, elementi di sospetto in relazione a un reato e altre circostanze simili. Secondo la Corte Suprema, questi sono gli elementi impliciti nella condizione astratta che i controlli d'identità devono essere necessari per l'adempimento dei doveri di polizia, mentre, al contrario, questa condizione esclude che i controlli d'identità siano effettuati sulla base di pretesti, curiosità personale o altri motivi non validi. Infine, la Corte federale ha ritenuto che, data la molteplicità delle situazioni possibili, una formulazione più dettagliata, come un elenco di esempi, sarebbe di scarsa utilità e non porterebbe a una maggiore precisione, poiché il punto decisivo è che l'azione della polizia non deve andare oltre il necessario. L'Alta Corte ha anche ricordato in questa occasione che gli organi di polizia sono tenuti a mostrare moderazione e rispetto.
39. In un caso esaminato dal punto di vista della procedura penale, il Tribunale federale ha ritenuto che le condizioni per il controllo fossero soddisfatte nei confronti di una persona che si trovava in un luogo in cui avvenivano regolarmente reati in materia di stupefacenti, che gli agenti di polizia avevano detto di aver "riconosciuto" come trafficante di droga e che era stata trovata con della cocaina addosso (sentenza 6B_1070/2018 del 14 agosto 2019, considerando 1.4 e seguenti).
Obbligo di rispettare gli ordini della polizia
40. Nell'esaminare i casi di reati contro la pubblica autorità quali, tra l'altro, la violenza o le minacce contro le autorità e i pubblici ufficiali (articolo 285 del Codice penale) o l'impedimento del compimento di un atto ufficiale (articolo 286 del Codice penale; paragrafo 33 supra), il Tribunale federale ha avuto modo di affermare che l'unico caso in cui non sussiste l'obbligo di ottemperare a un'ingiunzione di polizia è quello in cui l'ingiunzione in questione è invalida. A questo proposito, la Corte Suprema ha precisato che, secondo la teoria dell'ovvietà (Evidenztheorie) prevalente nel diritto pubblico, un'ingiunzione è nulla in caso di vizio grave, manifesto o almeno facilmente rilevabile, e nella misura in cui l'accertamento della nullità non pregiudica seriamente la certezza del diritto. Secondo il Tribunale federale, mentre un'ingiunzione può essere dichiarata nulla a causa di vizi procedurali o formali particolarmente gravi e tenuto conto delle circostanze del caso in questione, i vizi che ne inficiano il contenuto stesso ne comportano la nullità solo molto eccezionalmente (sentenze 6B_113/2007, considerando 2.5; 6B_393/2008, considerando 2.1; ATF 103 IV 73, considerando 6.b; e ATF 98 IV 41, considerando 4.b).
Divieto di discriminazione
41. Secondo la prassi del Tribunale federale, vi è discriminazione ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 2, della Costituzione federale (paragrafo 31) quando una persona è trattata in modo diverso perché appartiene a un gruppo che, storicamente o nella realtà sociale attuale, è escluso o svalutato. Dalla giurisprudenza del Tribunale federale si evince che la discriminazione consiste in una disparità di trattamento qualificata subita da una persona che si trova in una situazione paragonabile a quella di un'altra, in quanto svantaggiata in un modo che, poiché si riferisce a una caratteristica che costituisce un elemento essenziale dell'identità dell'interessato e alla quale quest'ultimo non può o può solo difficilmente rinunciare, deve essere considerato come avvilente o escludente. L'Alta Corte ha quindi ritenuto che il divieto di discriminazione riguardi anche aspetti della dignità umana tutelati dall'articolo 7 della Costituzione (ibidem). Inoltre, ha stabilito che un regolamento può avere effetti discriminatori diretti o indiretti, questi ultimi corrispondenti ai casi in cui il regolamento, pur non prevedendo differenze di trattamento a scapito di gruppi specificamente protetti, pone tuttavia i membri di tale gruppo in una posizione di particolare svantaggio senza alcuna ragione oggettiva a causa degli effetti concreti che comporta. Infine, il Tribunale federale ha chiarito che il divieto di discriminazione non esclude che possa entrare in gioco un criterio vietato, poiché tale circostanza dà luogo innanzitutto a una mera presunzione di differenziazione illegittima, che può essere confutata da una giustificazione qualificata (ATF 139 I 292, considerando 8.2.1 e seguenti, con la giurisprudenza ivi citata).
DIRITTO E PRASSI INTERNAZIONALI RILEVANTI
La Convenzione internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale
42. L'articolo 5 della Convenzione internazionale delle Nazioni Unite sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, adottata il 7 marzo 1966 e ratificata dalla Svizzera il 29 novembre 1994, prevede quanto segue:
"In conformità con gli obblighi fondamentali di cui all'articolo 2 della presente Convenzione, gli Stati contraenti si impegnano a proibire e a eliminare la discriminazione razziale in tutte le sue forme e a garantire il diritto di ogni individuo, senza distinzione di razza, di colore o di origine nazionale o etnica, all'uguaglianza di fronte alla legge, in particolare nel godimento dei seguenti diritti
(a) Il diritto alla parità di trattamento davanti ai tribunali e a tutti gli altri organi che amministrano la giustizia;
(...)
d) Altri diritti civili, in particolare
(i) Il diritto alla libertà di movimento e alla libertà di scegliere la propria residenza all'interno di uno Stato."
43. Nella sua Raccomandazione generale n. 36 del 17 dicembre 2020 sulla prevenzione e l'eliminazione del profiling razziale da parte delle forze dell'ordine (CERD/C/GC/36), il Comitato delle Nazioni Unite per l'eliminazione della discriminazione razziale (CERD) ha osservato, tra l'altro, che non esiste una definizione universale di profiling razziale nel diritto internazionale dei diritti umani (§13). Ai fini della presente raccomandazione, ha definito il concetto come la pratica degli agenti di polizia e di altri funzionari incaricati dell'applicazione della legge che si basano in qualsiasi misura sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica per indagare sulle persone o per determinare se hanno commesso attività criminali (§ 18). Secondo il Comitato, il profiling razziale è legato a stereotipi e pregiudizi, che possono essere consci o inconsci, individuali o istituzionali e strutturali. Gli stereotipi possono portare a violazioni del diritto internazionale dei diritti umani quando alcuni assunti basati su stereotipi vengono messi in pratica per minare l'esercizio di tali diritti (§ 20).
44. Il Comitato ha anche affermato che la pratica del profiling razziale viola i principi fondamentali dei diritti umani (§ 21). Ha precisato che gli Stati parti hanno l'obbligo di adottare misure attive per porre fine alle discriminazioni derivanti dalle loro leggi, politiche e istituzioni (§ 23), e che devono anche garantire che i loro sistemi giuridici interni dispongano di meccanismi adeguati ed efficaci per denunciare i casi di profiling razziale e porre fine a questa pratica (§ 24). Infine, ha affermato che è essenziale che i funzionari delle forze dell'ordine siano adeguatamente informati dei loro obblighi e sappiano come evitare di impegnarsi nella definizione di profili razziali (§ 25).
45. Per quanto riguarda la Svizzera, il Comitato per l'eliminazione della discriminazione razziale ha affermato quanto segue nelle sue osservazioni conclusive sul decimo-dodicesimo rapporto periodico della Svizzera (CERD/C/CHE/CO/10-12, 27 dicembre 2021):
Profilazione razziale
" 19. Il Comitato ribadisce la sua preoccupazione per la persistenza del profiling razziale da parte della polizia e per l'assenza di una legge che lo vieti esplicitamente. Il Comitato è inoltre preoccupato per le notizie secondo cui lo Stato parte non raccoglie dati statistici sufficienti sul profiling razziale. Pur prendendo atto delle informazioni fornite dallo Stato parte sull'inclusione di alcuni aspetti della discriminazione razziale nella formazione degli agenti di polizia, il Comitato è tuttavia preoccupato per le segnalazioni secondo cui tale formazione è insufficiente a prevenire efficacemente il razzismo e il profiling razziale da parte degli agenti di polizia (artt. 2, 4 e 5).
20. Ricordando la sua raccomandazione generale n. 36 (2020), il Comitato esorta lo Stato parte a intensificare gli sforzi per combattere efficacemente e porre fine a qualsiasi pratica di applicazione della legge basata sul profiling razziale, tra cui:
(a) includere nella propria legislazione un divieto esplicito di definizione di profili razziali, tenendo conto della raccomandazione generale n. 36, e adottare misure operative, come l'introduzione di moduli che specifichino le ragioni del fermo o di qualsiasi altra operazione di polizia, e informare le vittime dei rimedi disponibili;
(b) elaborare un piano d'azione contro il profiling razziale, in consultazione con le popolazioni che hanno maggiori probabilità di esserne vittime, volto a prevenirlo e combatterlo efficacemente, comprese le azioni relative a:
i) rafforzare la formazione iniziale e continua degli agenti di polizia e dei funzionari preposti all'applicazione della legge sulla questione del razzismo e del profiling razziale;
ii) il monitoraggio a livello cantonale e federale dell'attuazione delle misure operative contro il profiling razziale e audit periodici, con l'assistenza di esperti indipendenti, per identificare le carenze nelle politiche e nelle pratiche interne;
iii) l'istituzione di un sistema indipendente per la gestione dei reclami relativi al profiling razziale;
iv) la raccolta di dati disaggregati sul profiling razziale, da pubblicare regolarmente e includere nel prossimo rapporto periodico.
Il Patto internazionale sui diritti civili e politici e il Comitato delle Nazioni Unite per i diritti umani
46. Il Patto internazionale sui diritti civili e politici, adottato il 16 dicembre 1966 e ratificato dalla Svizzera il 18 giugno 1992, stabilisce quanto segue:
Articolo 2
" 1. Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a rispettare e ad assicurare a tutti gli individui che si trovano sul loro territorio e che sono soggetti alla loro giurisdizione i diritti riconosciuti nel presente Patto, senza distinzione alcuna, quali la razza, il colore, il sesso, la lingua, la religione, le opinioni politiche o di altro genere, l'origine nazionale o sociale, la proprietà, la nascita o altra condizione.
2. Gli Stati Parti del presente Patto si impegnano a prendere le misure necessarie, in conformità con i loro processi costituzionali e con le disposizioni del presente Patto, per adottare le misure legislative o di altro tipo che possono essere necessarie per dare effetto ai diritti riconosciuti nel presente Patto e che non sono già in vigore.
3. Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a:
(a) garantire che ogni persona i cui diritti o libertà qui riconosciuti siano violati abbia un rimedio effettivo, anche se la violazione è stata commessa da persone che agiscono in veste ufficiale;
b) garantire che l'autorità giudiziaria, amministrativa o legislativa competente, o qualsiasi altra autorità competente in base alla legge dello Stato, decida sui diritti della persona che presenta il reclamo e sviluppi le possibilità di ricorso giudiziario;
(c) garantire che le autorità competenti prendano provvedimenti adeguati in risposta a qualsiasi ricorso ritenuto giustificato.
Articolo 17
"(1) Nessuno può essere sottoposto a interferenze arbitrarie o illegali nella sua vita privata, nella sua famiglia, nel suo domicilio o nella sua corrispondenza, né ad attacchi illegali al suo onore e alla sua reputazione.
2. Ogni individuo ha diritto alla protezione della legge contro tali interferenze o attacchi.
Articolo 26
"Tutte le persone sono uguali davanti alla legge e hanno diritto, senza alcuna discriminazione, a un'uguale protezione da parte della legge. A questo proposito, la legge deve proibire ogni discriminazione e garantire a tutte le persone una protezione uguale ed effettiva contro le discriminazioni per qualsiasi motivo, come la razza, il colore, il sesso, la lingua, la religione, le opinioni politiche o di altro genere, l'origine nazionale o sociale, la proprietà, la nascita o altra condizione."
47. Nelle sue opinioni del 27 luglio 2009 sulla comunicazione n. 1493/2006 contro la Spagna, presentata da Rosalind Williams Lecraft (CCPR/C/96/D/1493/2006), il Comitato delle Nazioni Unite per i diritti umani ha esaminato un caso di discriminazione che sarebbe emerso durante un controllo d'identità e ha concluso che c'è stata una violazione dell'articolo 26 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, letto in combinato disposto con l'articolo 2, paragrafo 3. A tal fine, ha osservato quanto segue:
"2.1 L'autore, originario degli Stati Uniti d'America, ha ottenuto la cittadinanza spagnola nel 1969. Il 6 dicembre 1992, alla stazione di Valladolid, mentre scendeva da un treno proveniente da Madrid in compagnia del marito e del figlio, un agente della Polizia Nazionale l'ha avvicinata e le ha chiesto i documenti d'identità. L'agente non ha chiesto a nessun altro presente sulla banchina in quel momento, nemmeno al marito e al figlio. L'autrice ha chiesto spiegazioni sulle ragioni del controllo dell'identità. L'ufficiale di polizia ha risposto che era obbligato a controllare l'identità di persone come lei, perché molti di loro erano immigrati clandestini. Ha aggiunto che le forze di polizia nazionali avevano ricevuto l'ordine dal Ministero degli Interni di controllare l'identità in particolare delle persone "di colore".
(...)
7.2 Il Comitato deve decidere se il fatto di essere sottoposto a un controllo di identità da parte della polizia significhi che l'autore ha subito una discriminazione razziale. Il Comitato ritiene che i controlli di identità effettuati ai fini della sicurezza pubblica o della prevenzione della criminalità in generale, o per controllare l'immigrazione clandestina, abbiano uno scopo legittimo. Tuttavia, quando le autorità effettuano tali controlli, le caratteristiche fisiche o etniche delle persone sottoposte ad essi non devono essere considerate di per sé un'indicazione della loro possibile presenza illegale nel Paese. Né devono essere condotti in modo da colpire solo persone con specifiche caratteristiche fisiche o etniche. Una condotta diversa non solo lederebbe la dignità delle persone interessate, ma contribuirebbe anche alla diffusione di atteggiamenti xenofobi tra il pubblico in generale e sarebbe contraria a un'efficace politica di lotta alla discriminazione razziale.
(...)
7.4 Nel caso in questione, si può dedurre dal fascicolo che il controllo d'identità in questione era di natura generale. L'autrice afferma che nessun altro nelle sue immediate vicinanze è stato sottoposto a un controllo d'identità e che l'agente di polizia che l'ha fermata e interrogata ha fatto riferimento alle sue caratteristiche fisiche per spiegare perché a lei, e a nessun altro nelle vicinanze, è stato chiesto di mostrare i documenti d'identità. Queste affermazioni non sono state confutate dagli organi amministrativi e giudiziari davanti ai quali l'autrice ha presentato il suo caso, né nel corso del procedimento davanti al Comitato. In queste circostanze, il Comitato può solo concludere che l'autrice è stata scelta per il controllo d'identità in questione esclusivamente a causa delle sue caratteristiche razziali e che queste caratteristiche sono state il fattore decisivo per il suo sospetto di condotta illecita. Inoltre, il Comitato ricorda la sua giurisprudenza secondo cui non ogni differenziazione di trattamento costituisce discriminazione, se i criteri per tale differenziazione sono ragionevoli e oggettivi e se lo scopo è quello di raggiungere un obiettivo legittimo ai sensi del Patto. Nel caso in questione, il Comitato ritiene che i criteri di ragionevolezza e obiettività non siano stati soddisfatti (...)".
48. Per quanto riguarda la Svizzera, il Comitato delle Nazioni Unite per i diritti umani, nelle sue osservazioni conclusive sul quarto rapporto periodico presentato da tale Stato (CCPR/C/CHE/CO/4Add.1, 9 agosto 2018), ha rilevato quanto segue in merito ai dati statistici:
V. Raccomandazione 29 (c): Statistiche
" 31. Non ci sono stati sviluppi sulla questione di una banca dati nazionale sugli abusi di polizia dalla presentazione del quarto rapporto periodico della Svizzera (si veda il quarto rapporto della Svizzera del 7 luglio 2016, par. 112).
32. La gestione delle denunce contro gli agenti di polizia è regolata a livello cantonale e non esiste quindi una banca dati nazionale o un registro corrispondente. La maggior parte dei cantoni tiene statistiche interne su tutte le denunce ricevute.
(...) "
Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura
49. Nelle sue osservazioni conclusive sul settimo rapporto periodico della Svizzera, il Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura ha rilevato quanto segue (CAT/C/CHE/CO/7, 7 settembre 2015):
Violenza della polizia
" 10. Il Comitato è preoccupato per le informazioni ricevute che indicano che i presunti casi di uso improprio di coercizione e di comportamento razzista da parte della polizia e dei servizi di immigrazione non vengono sistematicamente portati all'attenzione delle autorità, anche in presenza di riscontri medici di lesioni. Rileva inoltre con preoccupazione le segnalazioni di una mancanza di indagini efficaci e tempestive, come rilevato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nel caso Dembele contro Svizzera (2013). A questo proposito, il Comitato si rammarica che lo Stato parte non abbia ancora istituito un organo indipendente per indagare sui singoli casi, nonostante la raccomandazione del Comitato ribadita nelle sue precedenti osservazioni conclusive (cfr. CAT/C/CR/34/CHE, par. 4 (g), e CAT/CHE/CO/6, par. 9). Il Comitato si rammarica inoltre della mancanza di dati statistici forniti dallo Stato parte a livello nazionale sulle accuse di violenza o maltrattamenti commessi dalle forze dell'ordine. Per quanto riguarda i dati presentati per i cantoni di Ginevra, Vaud e Zurigo, rileva con preoccupazione che un gran numero di casi è stato archiviato e che nei pochi casi che hanno portato a sanzioni, queste sono state solo di natura disciplinare (artt. 2, 12, 13 e 16)".
La Commissione europea contro il razzismo e l'intolleranza
50. Nella Raccomandazione politica generale n. 11 sulla lotta al razzismo e alla discriminazione razziale nelle attività di polizia (CRI(2007)39) adottata il 29 giugno 2007 dalla Commissione europea contro il razzismo e l'intolleranza del Consiglio d'Europa ("ECRI"), il profiling razziale è definito come segue:
"1 (...) Ai fini della presente raccomandazione, per profiling razziale si intende:
L'uso da parte della polizia, senza una giustificazione oggettiva e ragionevole, di motivi quali la razza, il colore, la lingua, la religione, la nazionalità o l'origine nazionale o etnica nel corso del controllo, della sorveglianza o delle indagini;
(...) "
51. L'ECRI ha raccomandato in particolare che i governi degli Stati membri :
"9. garantiscano lo svolgimento di indagini efficaci su presunti casi di discriminazione razziale o di cattiva condotta a sfondo razziale da parte della polizia e che, se del caso, gli autori di tali atti siano debitamente puniti;
10. prevedere un organismo, indipendente dalla polizia e dalle autorità giudiziarie, che indaghi sui presunti casi di discriminazione razziale e di cattiva condotta a sfondo razziale da parte della polizia (...)".
52. Il memorandum esplicativo del paragrafo 1 della Raccomandazione afferma anche, tra l'altro, quanto segue:
"34. iii) (...) Gli studi hanno dimostrato i notevoli effetti dannosi del profiling razziale. Esso genera un sentimento di umiliazione e ingiustizia tra alcuni gruppi di persone e porta alla loro stigmatizzazione e alienazione, danneggiando allo stesso tempo le relazioni tra la polizia e questi gruppi, come conseguenza della perdita di fiducia che essi dovrebbero avere nella polizia. (...) "
53. Il paragrafo 11 della Raccomandazione politica generale n. 7 dell'ECRI sulla legislazione nazionale per combattere il razzismo e la discriminazione razziale, adottata il 13 dicembre 2002 e modificata il 7 dicembre 2017 (CRI(2003)8 Rev.), recita come segue nella sua versione rivista:
"La legge deve prevedere che, se una persona che sostiene di essere vittima di discriminazione ha accertato davanti al tribunale o a qualsiasi altra autorità competente fatti dai quali si possa presumere che vi sia stata una discriminazione diretta o indiretta, spetti alla parte convenuta dimostrare che non vi è stata alcuna discriminazione."
54. Nel suo rapporto sulla Svizzera (sesto ciclo di monitoraggio) adottato il 10 dicembre 2019 e pubblicato il 19 marzo 2020, l'ECRI ha espresso critiche alle autorità di questo Paese e ha formulato le seguenti raccomandazioni (riferimenti omessi):
Abusi di polizia
" 110. L'ECRI osserva che molti rapporti richiamano l'attenzione sulle accuse di abusi da parte della polizia, tra cui il profiling razziale e l'uso della brutalità. I rappresentanti delle comunità Yenish e Sinti/Manouche hanno tutti sollevato preoccupazioni riguardo ai ripetuti controlli d'identità e al possibile profiling delle persone con uno stile di vita itinerante. Nel 2016, una campagna di affissione di manifesti contro l'accattonaggio da parte della polizia di Lugano ha veicolato stereotipi sui rom che sfruttano donne e bambini nelle organizzazioni criminali. Anche le persone di colore sono specificamente prese di mira dai controlli della polizia, che spesso comportano arresti e perquisizioni a strisce per la ricerca di droga. L'ECRI è particolarmente allarmato da diversi decessi di persone di colore avvenuti nel contesto di una serie di interventi di polizia. Ad esempio, nel marzo 2018, un uomo nigeriano è morto a Losanna in seguito a un arresto di polizia durante il quale è stato sbattuto a terra e ammanettato; nell'ottobre 2017, un ventitreenne del Gambia è morto sotto la custodia della polizia nel cantone di Vaud; e nel novembre 2016, un giovane congolese è stato ucciso con un colpo di pistola durante un pattugliamento di polizia a Losanna. I procedimenti penali relativi a questi casi sono in corso nel Cantone di Vaud. Secondo humanrights.ch, i procedimenti penali nei casi di violenza da parte della polizia sono spesso lunghi, macchinosi e raramente a favore del ricorrente, con il risultato di un sistema in cui le vittime si sentono impotenti e hanno l'impressione che la polizia sia al di sopra della legge.
111. Riferendosi alle vittime nere del racial profiling, la Commissione federale contro il razzismo ha raccomandato che le forze di polizia siano formate per combattere il problema del razzismo istituzionale e strutturale. Secondo un formatore di polizia e consulente governativo, quasi il 20% degli interventi della polizia non risponde a criteri oggettivi. La mancanza di formazione e l'assenza di un organo indipendente che indaghi sulle denunce contro la polizia sono state citate come spiegazioni.
112. L'ECRI raccomanda che la polizia riceva una maggiore formazione sulla questione del profiling razziale e sull'uso dello standard del ragionevole sospetto. Raccomanda inoltre vivamente di istituire un organismo, indipendente dalla polizia e dalla procura, per indagare sulle accuse di discriminazione razziale e di cattiva condotta a sfondo razziale da parte della polizia, in linea con la sua Raccomandazione politica generale n. 11 sulla lotta al razzismo e alla discriminazione razziale nelle attività di polizia".
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa
55. Il Codice europeo di etica della polizia (Rec(2001)10), adottato il 19 settembre 2010 dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, stabilisce i principi che il Comitato dei ministri raccomanda ai governi degli Stati membri di seguire nelle loro legislazioni e pratiche interne e nei loro codici di condotta per la polizia. In particolare, contiene i seguenti articoli:
" (...)
IV. Organizzazione delle strutture di polizia
C. Formazione del personale di polizia
(...)
30. La formazione della polizia deve incorporare pienamente la necessità di combattere il razzismo e la xenofobia.
(...)
V. Principi guida per l'azione/intervento della polizia
A. Principi guida per l'azione/intervento di polizia: principi generali
(...)
40. La polizia svolge i propri compiti in modo equo, ispirandosi in particolare ai principi di imparzialità e non discriminazione.
(...)
B. Principi guida per l'azione/intervento della polizia: situazioni specifiche
1. Indagini di polizia
47. Le indagini di polizia devono basarsi almeno sul ragionevole sospetto che sia stato commesso o stia per essere commesso un reato.
48. La polizia deve rispettare il principio secondo cui chiunque sia accusato di un reato penale deve essere presunto innocente fino a quando non viene giudicato colpevole da un tribunale, e deve avere determinati diritti, in particolare il diritto di essere informato tempestivamente dell'accusa a suo carico e di preparare la propria difesa, di persona o tramite un avvocato di sua scelta.
49. Le indagini di polizia devono essere obiettive ed eque. Devono tenere conto delle esigenze specifiche di persone come bambini, giovani, donne, membri di minoranze, comprese quelle etniche, o persone vulnerabili, e adattarsi di conseguenza.
(50) È necessario elaborare linee guida per la conduzione degli interrogatori di polizia, tenendo conto dei principi enunciati all'articolo 48 di cui sopra. In particolare, occorre garantire che tali interrogatori siano condotti in modo equo, ossia che le persone interessate siano informate dei motivi dell'interrogatorio e di altri fatti rilevanti. Il contenuto degli interrogatori di polizia dovrebbe essere sistematicamente registrato.
(...). "
L'Unione europea
56. La direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, recita nella sua parte pertinente come segue:
Considerando 21
"Le norme sull'onere della prova devono essere adattate quando esiste un caso prima facie di discriminazione e, nei casi in cui ciò avviene, l'effettiva attuazione del principio della parità di trattamento richiede che l'onere della prova spetti alla parte convenuta.
(...)
Articolo 8
1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie, conformemente ai loro sistemi giudiziari nazionali, per garantire che, quando le persone che si ritengono lese dalla mancata applicazione nei loro confronti del principio della parità di trattamento espongono, dinanzi a un tribunale o a un'altra autorità competente, fatti dai quali si può presumere che vi sia stata una discriminazione diretta o indiretta, spetti alla parte convenuta provare che non vi è stata violazione del principio della parità di trattamento. (...) "
IN DIRITTO
RIUNIONE DELLE DOMANDE
57. Il ricorrente ha chiesto la riunione dei due ricorsi. Il Governo non si è opposto. In considerazione dell'analogia dell'oggetto dei ricorsi, la Corte ritiene opportuno esaminarli insieme in un'unica sentenza.
PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE IN COMBINATO DISPOSTO CON L'ARTICOLO 8
58. Il ricorrente ha sostenuto che il controllo dell'identità a cui era stato sottoposto, la perquisizione a cui era stato sottoposto e la multa che gli era stata inflitta costituivano una discriminazione a causa del colore della pelle. Egli ha invocato l'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8. Queste disposizioni recitano
Articolo 14
"Il godimento dei diritti e delle libertà enunciati nella presente Convenzione deve essere assicurato senza alcuna discriminazione fondata su sesso, razza, colore, lingua, religione, opinione politica o di altro genere, origine nazionale o sociale, appartenenza a una minoranza nazionale, proprietà, nascita o altra condizione".
Articolo 8
"(1) Ogni individuo ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza.
2. Non vi sarà alcuna interferenza da parte di un'autorità pubblica nell'esercizio di questo diritto, salvo quella conforme alla legge e necessaria in una società democratica nell'interesse della sicurezza nazionale o della pubblica sicurezza, per il benessere economico del Paese, per la prevenzione di disordini o crimini, per la protezione della salute o della morale, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui".
59. Il Governo non è d'accordo.
60. La Corte sottolinea che, nel contesto del ricorso n. 43868/18, il ricorrente invoca a sostegno della violazione dell'articolo 14 non solo l'articolo 8 ma anche l'articolo 6 § 2. Tuttavia, alla luce delle recenti sentenze in materia di profiling razziale (Basu c. Germania, n. 215/19, 18 ottobre 2022, e Muhammad c. Spagna, n. 34085/17, 18 ottobre 2022), la Corte ritiene opportuno esaminare il presente ricorso ai sensi dell'articolo 14 in combinato disposto con il solo articolo 8 della Convenzione.
Ammissibilità
Status di vittima
(a) Osservazioni delle parti
61. Il Governo ha ritenuto che il ricorrente non potesse più affermare di essere vittima di una violazione della Convenzione ai sensi dell'articolo 34. A sostegno di tale tesi, ha spiegato che il ricorrente è stato vittima di una violazione della Convenzione. A sostegno di tale tesi, ha spiegato che il ricorrente è stato completamente vittorioso nel procedimento interno. Il Governo ha sottolineato a questo proposito che il ricorrente aveva chiesto alle autorità amministrative nazionali di pronunciarsi sulla legittimità del controllo d'identità del 5 febbraio 2015 e che, dopo un esame dettagliato dei vari elementi del caso, il Tribunale amministrativo aveva dichiarato illegittimo il controllo per l'assenza di motivi sufficienti a giustificarlo. Secondo il Governo, l'assenza di motivi sufficienti è una componente essenziale del profiling razziale e la constatazione di illegittimità dovrebbe quindi essere considerata come un riconoscimento della presunta violazione. Secondo il Governo, il Tribunale amministrativo ha quindi accolto pienamente le argomentazioni del ricorrente nel merito. Per quanto riguarda il successivo ricorso del ricorrente alla Corte federale, in cui chiedeva a quest'ultima di constatare, tra l'altro, che il controllo aveva costituito una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8, il Governo ha sottolineato che qualsiasi ulteriore osservazione era inammissibile in tale procedimento.
62. Il ricorrente ha replicato che finora i tribunali nazionali non avevano accertato la discriminazione razziale di cui si riteneva vittima. Ha spiegato che tale obbligo sussisteva anche se la misura in questione fosse stata dichiarata illegittima per altri motivi. A questo proposito, sostiene che c'è una differenza tra un arresto illegale e un arresto discriminatorio in quanto, a suo avviso, quest'ultimo umilia la persona interessata, può causare traumi ripetuti, porta la vittima a limitare la sua libertà di movimento e la fa sentire meno sicura. Ha aggiunto che durante il procedimento penale, le autorità giudiziarie hanno continuato a trattarlo come un imputato piuttosto che come una vittima. Ha anche affermato che le autorità giudiziarie si sono scaricate l'un l'altra la responsabilità di decidere se si fosse verificata una discriminazione, fino a quando nessuna di loro ha dovuto farlo. Ha inoltre lamentato che l'ammenda inflittagli ha rinnovato il suo status di vittima, in quanto la constatazione di illegalità fatta dai tribunali non avrebbe eliminato l'obbligo di pagarla e la sentenza emessa in tal senso non poteva essere rivista. Tuttavia, giustificando il mantenimento della multa sulla base del principio secondo cui solo se l'ordine di polizia era nullo il ricorrente poteva farne a meno, le autorità avevano introdotto, secondo il ricorrente, un principio incompatibile con la giurisprudenza svizzera fino a quel momento esistente, esclusivamente ai fini del procedimento che lo riguardava. In breve, egli ha ritenuto che il continuo mancato riconoscimento da parte delle autorità della discriminazione di cui egli si riteneva vittima gli conferisse lo status di vittima.
(b) La valutazione della Corte
63. La Corte ribadisce che spetta in primo luogo alle autorità nazionali porre rimedio a qualsiasi presunta violazione della Convenzione. A tale proposito, la questione se un richiedente possa affermare di essere vittima della presunta violazione si pone in tutte le fasi del procedimento ai sensi della Convenzione (si veda, tra le altre autorità, Siliadin c. Francia, n. 73316/01, § 61, CEDU 2005-VII). Inoltre, una decisione o una misura favorevole al richiedente è in linea di principio sufficiente a privarlo dello status di "vittima" ai fini dell'articolo 34 della Convenzione solo se le autorità nazionali hanno riconosciuto, esplicitamente o nella sostanza, e successivamente rimediato, alla violazione della Convenzione (si vedano, tra le altre autorità, Eckle c. Germania, 15 luglio 1982, Serie A n. 51, § 66; Dalban c. Romania [GC], n. 28114/95, § 44, CEDU 1999-VI; e Siliadin, sopra citata, § 62).
64. La Corte ricorda che il tribunale cantonale, nella sua sentenza del 25 agosto 2017 nel procedimento penale, ha ritenuto che le prove disponibili non indicavano che il controllo fosse stato effettuato per motivi manifestamente discriminatori o che il suo comportamento fosse stato di natura cavillosa o discriminatoria. Rileva che il Tribunale federale ha confermato tale giudizio con sentenza del 7 marzo 2018, confermando così la condanna del ricorrente (cfr. paragrafo 18 supra). Rileva inoltre che, nel procedimento amministrativo, il Tribunale amministrativo, con sentenza del 1° ottobre 2020, ha sia constatato l'illegittimità del controllo d'identità sia ritenuto aperta la questione della discriminazione basata sul colore della pelle del ricorrente (cfr. paragrafo 28 supra). Infine, sottolinea che quest'ultima sentenza è stata confermata da una sentenza del 23 dicembre 2020 del Tribunale federale, che ha ritenuto che il ricorrente fosse riuscito a far valere la sua causa nella sua interezza e, di conseguenza, non avesse più un interesse meritevole di tutela all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata (si veda il paragrafo 30 supra).
65. L'esame delle conclusioni dei tribunali nazionali porta la Corte a non condividere l'opinione del Governo secondo cui la constatazione da parte del Tribunale amministrativo dell'illegittimità del controllo d'identità cui il ricorrente era stato sottoposto lo avrebbe privato della sua qualità di vittima. Ha ritenuto che né la sentenza in questione né altre decisioni nazionali abbiano riscontrato una violazione del divieto di discriminazione ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8. Ne consegue che la presunta violazione non è stata riscontrata in quanto il ricorrente è stato sottoposto a un controllo di identità. Ne consegue che la presunta violazione non è stata sanata.
66. Alla luce di quanto precede, il ricorrente può affermare di essere vittima di una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8.
Compatibilità ratione materiae
67. La Corte osserva che il Governo non contesta l'applicazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 al caso di specie. Essa ritiene tuttavia opportuno aggiungere quanto segue.
68. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'articolo 14 della Convenzione completa le altre clausole normative della Convenzione e dei suoi Protocolli. Non ha un'esistenza autonoma, poiché si applica esclusivamente al "godimento dei diritti e delle libertà" che essi garantiscono (si vedano, tra le molte altre autorità, Şahin c. Germania [GC], n. 30943/96, § 85, CEDU 2003-VIII, e Fábián c. Ungheria [GC], n. 78117/13, § 112, 5 settembre 2017). L'applicazione dell'articolo 14 non presuppone necessariamente la violazione di uno dei diritti sostanziali garantiti dalla Convenzione. È necessario, ma sufficiente, che i fatti del caso rientrino nell'ambito di applicazione di almeno uno degli articoli della Convenzione (si veda, tra le altre autorità, Beeler c. Svizzera [GC], n. 78630/12, § 48, 11 ottobre 2022).
69. Per quanto riguarda l'aspetto "vita privata" dell'articolo 8, la Corte ha già avuto modo di osservare che si tratta di un concetto ampio, non suscettibile di una definizione esaustiva, e che può talvolta comprendere aspetti dell'identità fisica e sociale di un individuo (Lacatus v. Svizzera, n. 14065/15, § 54, 19 gennaio 2021, Glor c. Svizzera, n. 13444/04, § 52, CEDU 2009, Mikulić c. Croazia, n. 53176/99, § 53, CEDU 2002-I, e Beizaras e Levickas c. Lituania, n. 41288/15, § 117, 14 gennaio 2020).
70. Il concetto di vita privata comprende anche il diritto allo sviluppo personale e il diritto di stabilire e mantenere relazioni con altri esseri umani e con il mondo esterno (si vedano, ad esempio, Evans v. the United Kingdom [GC], no. 6339/05, § 71, CEDU 2007-I, e A.-M.V. v. Finland, no. 53251/13, § 76, 23 marzo 2017). Il rispetto di questi diritti è uno dei requisiti fondamentali della "convivenza" in una società democratica (S.A.S. v. France [GC], no. 43835/11, §§ 141-142, CEDU 2014 (estratti)). Esiste quindi un'area di interazione tra l'individuo e gli altri che, anche in un contesto pubblico, può rientrare nell'ambito della "vita privata" (P.G. e J.H. c. Regno Unito, n. 44787/98, § 56, CEDU 2001-IX, con i riferimenti citati).
71. La Corte ribadisce la sua conclusione nelle cause Muhammad (§§ 50-51) e Basu (§ 27) sopra citate, secondo cui una denuncia di profilo razziale derivante da un controllo d'identità ritenuto discriminatorio può rientrare nell'ambito del diritto al rispetto della vita privata ai sensi dell'articolo 8 della Convenzione e che di conseguenza l'articolo 14 della Convenzione, letto in combinato disposto con l'articolo 8, è applicabile in un caso del genere. Al fine di esaminare se la soglia di gravità sia stata raggiunta in un caso specifico, la persona interessata deve presentare un'argomentata richiesta di essere stata presa di mira sulla base delle sue caratteristiche fisiche o etniche. Tale argomentazione può sussistere, in particolare, quando l'interessato (o persone con le stesse caratteristiche) sostiene di essere stato l'unico o gli unici individui sottoposti a fermo e quando il fermo non era basato su altri motivi evidenti in grado di giustificarlo o quando alcune spiegazioni fornite dall'agente di polizia che ha effettuato il fermo rendono chiaro che era basato su particolari motivi fisici o etnici (Basu, citato sopra, § 25). Inoltre, nei casi citati la Corte ha dato un certo peso al fatto che i controlli in questione erano avvenuti nello spazio pubblico, una circostanza che può avere un effetto negativo sulla reputazione e sul rispetto di sé.
72. Nel caso di specie, la Corte ritiene che la questione se il reclamo del ricorrente rientri nell'ambito dell'articolo 8 e, di conseguenza, se sia applicabile l'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8, sia intrinsecamente legata al merito del caso. La Commissione ha pertanto deciso di combinare la questione della compatibilità ratione materiae con il merito della denuncia relativa all'obbligo di indagare se motivi discriminatori possano aver avuto un ruolo nel controllo d'identità effettuato sul ricorrente.
Conclusione sulla ricevibilità
73. Ritenendo che il ricorso non sia manifestamente infondato o irricevibile per qualsiasi altro motivo ai sensi dell'articolo 35 della Convenzione, la Corte lo dichiara ricevibile.
Il merito
Aspetto procedurale: presunta violazione dell'obbligo di indagare se motivi discriminatori possano aver avuto un ruolo nel controllo d'identità effettuato sul ricorrente
(a) Le argomentazioni delle parti
Il ricorrente
74. Il ricorrente ha sostenuto che gli articoli 13 e 14 della Convenzione imponevano ai tribunali nazionali di accertare d'ufficio i fatti del controllo d'identità per valutare se vi fosse stata discriminazione. A suo avviso, i giudici nazionali avrebbero dovuto esaminare le seguenti questioni: se il colore della pelle fosse stato menzionato come motivo del controllo; se il motivo addotto per il controllo fosse plausibile; come la persona interessata si fosse comportata prima del controllo e - al fine di determinare se fosse stata trattata in modo diverso dagli altri - se altri individui si fossero comportati in quel momento nello stesso modo in cui si era comportata lei; infine, se vi fossero fatti accertati che indicassero che il controllo in questione era collegato o poteva probabilmente essere collegato a una caratteristica protetta.
75. La ricorrente ha inoltre ritenuto che, secondo la giurisprudenza della Corte stabilita in particolare nella causa Natchova e altri c. Bulgaria ([GC], nn. 43577/98 e 43579/98, CEDU 2005-VII), i giudici nazionali avrebbero dovuto invertire l'onere della prova. A tal fine, ha spiegato che i fatti relativi alla possibile esistenza di una pratica di profiling razziale erano noti solo alle autorità statali. Per quanto riguarda l'argomentazione del Governo secondo cui egli non avrebbe fornito prove a sostegno delle sue affermazioni, il ricorrente ha risposto che le autorità si erano rifiutate di produrre le prove aggiuntive che aveva richiesto al fine di stabilire la discriminazione di cui diceva di essere stato vittima. In subordine, e facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte in materie analoghe, il ricorrente ha sostenuto che una volta prodotta la prova prima facie di una discriminazione, spettava allo Stato convenuto dimostrare che non vi era stata alcuna discriminazione.
76. Infine, il ricorrente ha sostenuto che i tribunali nazionali avevano motivato in modo insufficiente le loro sentenze in relazione alla credibile accusa di discriminazione che aveva presentato davanti a loro. A questo proposito, ha sottolineato che il Tribunale distrettuale non aveva nemmeno menzionato tale denuncia, che la sentenza del Tribunale amministrativo in appello aveva considerato che la questione di un'eventuale discriminazione rimaneva aperta, e che la Corte federale aveva analizzato il caso esclusivamente dal punto di vista dell'arbitrarietà. Il ricorrente ha quindi sostenuto che la questione della possibile discriminazione non era mai stata esaminata in quanto tale.
Il Governo
77. Il Governo ha sostenuto che non vi è stata alcuna violazione procedurale dell'articolo 14 della Convenzione. In generale, le autorità nazionali, sia nel procedimento penale che in quello amministrativo, avevano a loro avviso esaminato con attenzione le contestazioni sollevate dal ricorrente.
78. Per quanto riguarda il procedimento penale, il Governo ha affermato che il Dipartimento per le infrazioni stradali di Zurigo aveva preso tutte le misure necessarie, compreso il colloquio con l'agente di polizia e la consegna delle istruzioni e dei documenti di formazione pertinenti, per stabilire se il colore della pelle del ricorrente fosse stato o meno un fattore determinante nella decisione della polizia di sottoporlo a un controllo di identità.
79. Il Governo ha aggiunto che occorre tenere presente che i tribunali cantonali e il Tribunale federale hanno un potere di revisione limitato, in quanto possono occuparsi di un caso solo quando si sostiene davanti a loro che la sentenza del tribunale di grado inferiore è errata in diritto o che lo stato di fatto è stato stabilito in modo manifestamente inesatto o in violazione della legge. Secondo il Governo, nonostante questa limitazione, i tribunali avevano esaminato con attenzione i reclami del ricorrente.
80. Per quanto riguarda l'aspetto amministrativo, il Governo ha affermato che il Tribunale amministrativo aveva prestato molta attenzione alla denuncia del ricorrente di essere stato sottoposto all'ispezione contestata per motivi legati al colore della sua pelle. A tale proposito, ha sottolineato che diverse pagine della sentenza del tribunale sono state dedicate a un'analisi approfondita dei principi applicabili al profiling razziale, che il tribunale ha esposto in dettaglio. Secondo il Governo, il Tribunale amministrativo, dichiarando l'illegittimità del controllo in questione, aveva già accolto le richieste del ricorrente nella loro interezza e non era inoltre tenuto a decidere se il controllo in questione fosse o meno discriminatorio. Il Governo ha sostenuto a questo proposito che il ricorrente chiedeva in definitiva al Tribunale amministrativo di dichiarare l'illegittimità del controllo in questione e che, sebbene avesse invocato la violazione di vari diritti fondamentali, ciò era solo a titolo di motivazione dell'illegittimità. Poiché la richiesta era stata formulata in questo modo, le autorità nazionali, secondo il Governo, non erano tenute a pronunciarsi su ciascuna delle presunte violazioni. Il Governo ha aggiunto che quando il ricorrente aveva infine presentato le sue denunce di violazione alla Corte federale, lo aveva fatto fuori tempo massimo in termini di norme procedurali, con il risultato che la Corte federale aveva emesso una sentenza di natura esclusivamente procedurale, in quanto non erano state soddisfatte le condizioni giuridiche per l'ammissibilità della domanda.
81. Infine, il Governo ha sostenuto che i casi in cui la Corte ha riscontrato una violazione dell'aspetto procedurale dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 riguardavano casi in cui le autorità dello Stato convenuto non avevano esaminato la questione della discriminazione nonostante fossero state presentate loro accuse di commenti razzisti in relazione alla violenza subita. Tuttavia, come spiegato dal Governo, tali casi non potevano essere paragonati al caso in esame.
(b) Osservazioni delle parti intervenute
Il Mediatore francese per i diritti umani
82. Il Mediatore francese per i diritti umani ha fatto riferimento a diverse sentenze della Corte e alle raccomandazioni dell'ECRI (si vedano i paragrafi 50 e seguenti) nel sottolineare che i controlli d'identità effettuati in modo discriminatorio sono contrari alla Convenzione e potrebbero rendere lo Stato responsabile in base ai suoi obblighi procedurali positivi.
83. Aggiunge che la Corte ha affermato che i controlli d'identità discriminatori richiedono "una particolare vigilanza e una risposta vigorosa" da parte delle autorità nazionali, che devono utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione - compresi quelli procedurali - per combattere il razzismo e prevenire e punire tali atti (Timichev c. Russia, nn. 55762/00 e 55974/00, § 56, CEDU 2005 XII). Ricorda gli obblighi procedurali delle autorità nazionali e il loro dovere di raccogliere diligentemente tutte le prove pertinenti non appena le accuse di discriminazione vengono portate alla loro attenzione. Invita inoltre le autorità nazionali ad adeguare le norme sull'onere della prova nei casi di discriminazione in modo da garantire il diritto a un ricorso effettivo, in conformità con la giurisprudenza della Corte che, spiega, pone l'onere di provare la non discriminazione a carico della parte convenuta quando il richiedente ha fornito elementi di prova prima facie che suggeriscono l'esistenza di una discriminazione (cfr. Timichev, sopra citata, § 57).
84. Il Difensore dei diritti umani ritiene inoltre che le norme sull'ammissibilità delle prove nei casi di discriminazione debbano essere applicate in modo flessibile, altrimenti, laddove il diritto interno non preveda l'obbligo di giustificare i controlli o di attuare un sistema per rintracciare tali operazioni, la persona controllata si troverebbe ad affrontare difficoltà insormontabili e avrebbe a disposizione solo la propria dichiarazione, le eventuali testimonianze raccolte e/o i dati statistici a sostegno della propria tesi. Secondo la Défenseure des droits, l'assenza di un obbligo per l'agente di polizia interessato di dimostrare l'esistenza di un sospetto legittimo che motiva il controllo può costituire un limite al ricorso giudiziario e privare la vittima della possibilità di contestare effettivamente la legalità della misura e di denunciarne il carattere discriminatorio. A questo proposito, ricorda che nel caso Gillan e Quinton c. Regno Unito (n. 4158/05, §§ 83 e 86, CEDU 2010 (estratti)), la Corte ha affermato che l'esistenza di un controllo giurisdizionale che consenta di impugnare tali misure non costituisce una garanzia contro gli abusi, quando l'agente di polizia non è tenuto a dimostrare l'esistenza di legittimi sospetti in grado di giustificare le misure in questione ed è quindi impossibile provare un abuso di potere.
Open Society Justice Initiative
85. L'Open Society Justice Initiative, da parte sua, afferma che diversi tribunali europei e americani hanno preso in considerazione la profilazione razziale e le relative questioni procedurali. In particolare, il terzo interessato afferma che la Corte di Cassazione francese ha ritenuto, nel caso di un controllo di polizia che conteneva elementi che creavano una presunzione di discriminazione, che l'onere della prova dell'esistenza di una discriminazione dovesse essere invertito e che spettava quindi alle autorità dimostrare che il controllo in questione si era basato su ragioni oggettive (decisioni n. 15-24207 e altre, 9 novembre 2016).
86. Essa afferma inoltre che la Corte ha ritenuto, nella causa B.S. c. Spagna (n. 47159/08, 24 luglio 2012), che non avendo esaminato la denuncia secondo cui i quattro arresti della ricorrente da parte della polizia erano stati motivati da ragioni razziali, le autorità nazionali non avevano preso in considerazione la vulnerabilità specifica derivante per la ricorrente dalla sua condizione di donna africana dedita alla prostituzione, e quindi, in violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 3, non hanno adempiuto all'obbligo di prendere tutte le misure possibili per indagare se un atteggiamento discriminatorio possa aver avuto un ruolo negli eventi in questione. Il terzo aggiunge che nella causa Grigoryan e Sergeyeva c. Ucraina (n. 63409/11, 28 marzo 2017), la Corte ha riscontrato una violazione dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 3, in quanto le autorità non avevano adottato le misure che ci si poteva ragionevolmente aspettare da loro al fine di scoprire le motivazioni razziali alla base dei maltrattamenti del ricorrente.
Amnesty International
87. Amnesty International ha spiegato che nei casi di discriminazione indiretta, la discriminazione può essere provata da dati statistici o altre prove. L'interveniente afferma che la Corte ha stabilito che l'onere della prova spetta allo Stato quando gli eventi in questione, nella loro totalità o in larga misura, sono noti solo alle autorità (Bouyid c. Belgio [GC], n. 23380/09, § 83, CEDU 2015); tuttavia, sostiene, i dati sull'uso del profiling razziale sono generalmente noti solo alle autorità. Amnesty International aggiunge che la Corte ha affermato che quando, di fronte ad atti di violenza commessi da agenti dello Stato, le autorità non hanno adottato le misure investigative e di accertamento dei fatti loro richieste e non hanno tenuto conto di elementi di prova che indicano che potrebbe essersi verificata una discriminazione, essa può, nell'esaminare i ricorsi ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione, trarre inferenze negative o spostare l'onere della prova sul governo convenuto (Natchova e altri, sopra citata, § 128).
88. Infine, la terza parte ha sostenuto che, di fronte alle accuse di violenza a sfondo razziale, gli Stati hanno l'obbligo di adottare tutte le misure ragionevoli per accertare se vi sia stata una motivazione razzista e per stabilire se i sentimenti di odio o pregiudizio basati sull'origine etnica abbiano avuto un ruolo negli eventi in questione. A questo proposito, essa fa riferimento, tra l'altro, alla sentenza Natchova e altri citata in precedenza (§ 160).
(c) La valutazione della Corte
Principi generali
89. Facendo riferimento ai pertinenti principi generali enunciati nelle cause Basu (§§ 31-35) e Muhammad (§§ 64-68) sopra citate, la Corte ritiene opportuno sottolineare quanto segue.
90. Trattare in modo diverso persone in situazioni comparabili, senza alcuna giustificazione oggettiva e ragionevole, costituisce una discriminazione (cfr. Timichev, sopra citato, § 56, e Willis c. Regno Unito, n. 36042/97, § 48, CEDU 2002-IV). La discriminazione razziale è una forma di discriminazione particolarmente odiosa che, viste le sue pericolose conseguenze, richiede una particolare vigilanza e una risposta vigorosa da parte delle autorità. Esse devono utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione per combattere il razzismo e rafforzare così la concezione democratica della società, in cui la diversità deve essere percepita non come una minaccia ma come una risorsa (cfr. Timichev, sopra citato, § 56, e Natchova e altri, sopra citato, § 145).
91. Dai principi pertinenti si evince che, quando le autorità di uno Stato hanno davanti a sé una denuncia argomentata secondo cui una persona è stata presa di mira da un pubblico ufficiale per motivi razziali e si stabilisce che i fatti in questione rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 8, esse hanno l'obbligo, ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con l'articolo 8, di indagare se sia possibile stabilire un legame tra i presunti atteggiamenti razzisti e l'atto in questione. Tale obbligo è essenziale per evitare che la protezione contro la discriminazione razziale diventi teorica o illusoria, per garantire una protezione efficace contro la stigmatizzazione delle persone interessate e per prevenire la diffusione di atteggiamenti xenofobi (cfr. Basu, sopra citato, § 35). Tale obbligo deve anche consentire all'interessato di dimostrare, senza dover affrontare ostacoli procedurali insormontabili, che l'atto in questione è stato un abuso o uno sviamento di potere (si veda, mutatis mutandis, Gillan e Quinton, sopra citata, § 80).
92. Infine, la Corte ha anche osservato che i giudici interni devono motivare in modo sufficientemente dettagliato le loro decisioni, in particolare per consentirle di svolgere il controllo europeo che le è stato affidato (si vedano, mutatis mutandis, I.M. c. Svizzera, n. 23887/16, § 72, 9 aprile 2019, e X c. Lettonia [GC], n. 27853/09, § 107, CEDU 2013). Una motivazione insufficiente da parte dei giudici nazionali, senza un adeguato bilanciamento degli interessi in gioco, è contraria ai requisiti dell'articolo 8 della Convenzione (Platini c. Svizzera (dec.), n. 526/18, § 61, 5 marzo 2020). Questi principi, sviluppati in particolare in relazione all'articolo 8, si applicano anche, mutatis mutandis, all'articolo 14 della Convenzione (si veda, in tal senso, Danilenkov e altri c. Russia, n. 67336/01, § 124, CEDU 2009 (estratti)).
Applicazione dei suddetti principi al caso di specie
α) Osservazioni preliminari
93. La Corte ritiene utile sottolineare subito la principale differenza tra il presente caso e le cause Basu e Muhammad citate in precedenza. Tale differenza deriva dal fatto che in questi due casi i ricorrenti avevano essi stessi avviato un procedimento penale e amministrativo contro le autorità, mentre nel presente caso il ricorrente lamenta un trattamento discriminatorio nel procedimento penale avviato nei suoi confronti ed è stato costretto ad avviare un procedimento amministrativo per dichiarare l'illegittimità dell'assegno contestato (si veda il paragrafo 19 supra) a seguito della sua condanna per rifiuto di adempiere pronunciata il 16 marzo 2015 (si veda il paragrafo 9 supra).
94. Alla luce dei principi pertinenti di cui sopra e tenuto conto della constatazione del Tribunale amministrativo secondo cui non vi era alcuna ragione oggettiva per il fermo a cui il ricorrente era stato sottoposto (si veda il paragrafo 28 supra), la Corte ritiene che le autorità competenti avessero l'obbligo di indagare se il controllo d'identità e la perquisizione a cui il ricorrente era stato sottoposto avessero o meno una motivazione razziale.
95. Infine, la Corte osserva che il ricorrente solleva diverse doglianze relative all'accertamento dei fatti e all'assunzione di prove da parte delle autorità competenti del Cantone di Zurigo. Essa ritiene che non sia essenziale dare una risposta definitiva a tali doglianze e ritiene che sia opportuno concentrare il suo esame sulla questione se, nel contesto dei ricorsi del ricorrente contro la sua condanna penale e per la constatazione dell'illegittimità del controllo, i tribunali competenti abbiano debitamente esaminato l'accusa di profiling razziale e se abbiano emesso decisioni sufficientemente motivate al riguardo (Muhammad, § 75).
(β) Procedimento penale (ricorso n. 43868/18)
96. Passando in primo luogo al procedimento penale, la Corte osserva che la Corte distrettuale, nella sua sentenza del 7 novembre 2016, si è limitata ad affermare che non vi era nulla che dimostrasse che il colore della pelle del ricorrente fosse stato un fattore determinante nella decisione dell'agente di polizia di effettuare un controllo di identità. Ha inoltre osservato che, in sede di appello del ricorrente, il tribunale cantonale aveva ritenuto che le prove disponibili, in particolare le dichiarazioni di A. e del ricorrente, non fornissero alcun elemento che suggerisse che il controllo fosse stato effettuato per motivi manifestamente discriminatori, e che aveva aggiunto che lo svolgimento del controllo non aveva rivelato alcun elemento che suggerisse che fosse stato di natura chicanery o discriminatoria. Rileva inoltre che, con sentenza del 7 marzo 2018, il Tribunale federale si è limitato a confermare la condanna del ricorrente, concludendo che la valutazione del tribunale di grado inferiore non era stata arbitraria. In breve, la Corte ritiene che l'accusa di profiling razziale del ricorrente non sia stata esaminata a fondo dai tribunali penali nazionali. Infine, ha osservato che la Corte distrettuale, lungi dal condurre un'indagine separata sulle credibili accuse di profiling razziale avanzate dal ricorrente, aveva posto su di lui l'intero onere di provare che era stato sottoposto a un trattamento discriminatorio.
97. La Corte osserva inoltre che dalla prassi nazionale in materia (si veda il paragrafo 40 supra) risulta che l'unico caso in cui non sussiste l'obbligo di rispettare un ordine di polizia è quello in cui l'ordine in questione è invalido. Osserva che, secondo la cosiddetta Evidenztheorie (teoria dell'ovvietà), un'ingiunzione è nulla quando c'è un difetto grave, manifesto o almeno facilmente rilevabile. La Corte ha osservato che dalla giurisprudenza del Tribunale federale emerge chiaramente che, a seconda delle circostanze del caso in questione, un decreto ingiuntivo può essere reso nullo a causa di vizi procedurali o formali particolarmente gravi, ma che i vizi del contenuto del decreto ingiuntivo ne determinano l'invalidità solo in via del tutto eccezionale. La Corte ritiene che, in tali circostanze, il fatto che un'ingiunzione sia contraria alla Convenzione non può essere generalmente considerato un motivo di invalidità, con la conseguenza che, nel caso di specie, la questione se il controllo in questione fosse basato su un motivo discriminatorio o, più in particolare, razzista era fuori dal controllo dei giudici.
98. Infine, per quanto riguarda l'argomentazione della Corte federale secondo cui l'accusa di profiling razziale e di motivi discriminatori contenuta nel riesame impugnato si basava su uno stato di cose diverso da quello che il tribunale di prima istanza aveva ritenuto non arbitrario, la Corte ritiene che sia troppo formalistica. Inoltre, sottolinea che il tribunale di primo grado ha affrontato, anche se molto brevemente, l'accusa di discriminazione razziale (si veda il paragrafo 16).
(γ) Il procedimento amministrativo (ricorso n. 25883/21)
99. Per quanto riguarda il procedimento amministrativo, la Corte sottolinea che le tre autorità amministrative del Cantone di Zurigo a cui il ricorrente si è rivolto hanno tutte respinto la sua domanda di dichiarazione di illegittimità dell'ispezione in quanto vincolate ai fatti dichiarati accertati dalle autorità penali (si vedano i paragrafi 23, 25 e 26 supra).
100 Ha inoltre osservato che il Tribunale amministrativo, annullando le decisioni dei tribunali di grado inferiore sul ricorso del ricorrente, aveva ritenuto che l'ispezione del 5 febbraio 2015 fosse stata illegittima, ritenendo che non potesse essere giustificata nemmeno se avesse avuto origine dall'appropriazione indebita dello sguardo del ricorrente (si veda il paragrafo 28 supra). Rileva inoltre che il Tribunale amministrativo ha ritenuto che, poiché il controllo era quindi illegittimo in ogni caso, rimaneva aperta la questione se il colore della pelle del ricorrente avesse avuto un ruolo decisivo nella decisione dell'agente di polizia di sottoporlo a un controllo.
101. Infine, la Corte ha osservato che il Tribunale federale, investito di un ricorso del ricorrente, ha ritenuto che quest'ultimo non avesse alcun interesse degno di tutela all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata e che, di conseguenza, non fosse legittimato a presentare ricorso. Ne consegue, osserva la Corte, che l'Alta Corte svizzera ha anche omesso di esaminare l'accusa di profiling razziale.
δ) Conclusione
102. Tenuto conto di quanto precede e in particolare delle circostanze specifiche del controllo d'identità e del luogo - la stazione di Zurigo - in cui il ricorrente è stato sottoposto a tale controllo, la Corte ritiene che sia stata raggiunta la soglia di gravità necessaria per far valere il diritto al rispetto della vita privata ai sensi dell'articolo 8 della Convenzione (si veda il paragrafo 71 supra) e che il ricorrente possa far valere un'argomentata pretesa di discriminazione a causa del colore della sua pelle. Ne consegue che l'articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con l'articolo 8, si applica al caso di specie. Nel merito, la Corte ritiene che questa denuncia non sia stata effettivamente esaminata né dal tribunale amministrativo né da quello penale (si veda, a contrario, la sentenza Muhammad citata sopra, § 75).
103. Di conseguenza, vi è stata una violazione procedurale dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 per quanto riguarda l'obbligo di indagare se motivi discriminatori potessero aver avuto un ruolo nel controllo dell'identità effettuato sul ricorrente.
Questione sostanziale: la presunta natura discriminatoria del controllo d'identità
(a) Le argomentazioni delle parti
Il ricorrente
104. Il ricorrente ha sostenuto che, secondo la giurisprudenza della Corte, come risulta in particolare dalla sentenza Natchova e altri citata in precedenza (§ 157), quando i fatti possono essere accertati solo dalle autorità statali, spetta allo Stato sostenere l'onere della prova e subire lo svantaggio di un'eventuale mancanza di prove. Ha ritenuto che questa regola fosse applicabile al caso in questione. Infatti, ha sostenuto, solo lo Stato avrebbe potuto ordinare una nuova audizione degli agenti di polizia, raccogliere i dati statistici pertinenti o inserire nel fascicolo documenti relativi ai criteri di formazione o addestramento degli agenti di polizia, ma non ha fatto nulla del genere. Il ricorrente ha aggiunto che, in linea di principio, spetta allo Stato dimostrare la legittimità dell'interferenza con l'esercizio dei diritti fondamentali. Ha spiegato che, in questi casi, vengono apportate modifiche allo standard di prova, ha ribadito che l'onere della prova deve essere invertito e ha quindi formulato la regola stabilita, a suo avviso, dalla giurisprudenza della Corte: se esiste una prova prima facie di discriminazione nell'esercizio dei poteri di applicazione della legge, spetta allo Stato dimostrare che le sue azioni non sono discriminatorie. Egli ha sostenuto che la dottrina e la giurisprudenza di altri Stati in materia di profiling razziale confermano tale opinione, e ha concluso che in ogni caso l'onere della prova spetta allo Stato una volta dimostrata una differenza di trattamento.
105. Il ricorrente sostiene inoltre che, anche quando non viene fatto esplicito riferimento a una caratteristica protetta come motivo di un controllo o quando è impossibile dimostrare una differenza di trattamento in relazione a uno specifico gruppo di riferimento, l'esistenza di un legame con una caratteristica protetta può comunque risultare dal controllo stesso, dalle circostanze in cui si è svolto, dalla prassi generale in materia, da dati statistici o da informazioni relative alla formazione degli agenti di polizia. Il ricorrente spiega che è discriminatorio anche un controllo motivato da un atteggiamento negativo della persona interessata, da ragioni di polizia illusorie o da un sospetto di reato non sufficientemente plausibile.
106. Il ricorrente ha ritenuto che la semplice affermazione che anche altre persone erano state fermate nello stesso giorno non fosse sufficiente a confutare la sua accusa di trattamento differenziato. A questo proposito ha spiegato non solo che non vi era alcuna prova che terzi fossero stati controllati, ma anche che l'eventuale fatto che i controlli fossero stati effettuati per motivi diversi da quelli per cui lui stesso era stato preso di mira da tale misura non permetteva in alcun modo di stabilire se avesse o meno subito una disparità di trattamento. Inoltre, ha aggiunto, la sua plausibile affermazione che gli altri viaggiatori non erano stati controllati non è mai stata contestata o confutata; a suo avviso, spettava alle autorità statali presentare prove del contrario, cosa che non avevano fatto o che si erano addirittura rifiutate di fare in diverse occasioni. Il ricorrente ha concluso che esistevano prove di un trattamento differenziato il giorno dell'ispezione e che l'onere della prova doveva quindi essere invertito.
107. Per quanto riguarda il fatto che avesse distolto lo sguardo, il richiedente ha sostenuto che questo non era un motivo sufficiente per l'esame e ha aggiunto che questo punto era stato confermato dalle autorità giudiziarie nazionali. Ha spiegato che questo movimento degli occhi è un comportamento umano involontario che può essere osservato in chiunque si trovi - come nel caso di un viaggiatore che incontra agenti di polizia in una stazione - di fronte a persone sconosciute. Secondo il ricorrente, questo motivo deve quindi essere considerato un pretesto. Tale conclusione non è stata in alcun modo modificata dalle argomentazioni del Governo secondo cui l'agente di polizia - che aveva giustamente ritenuto che distogliere lo sguardo costituisse un motivo sufficiente per un controllo - aveva dichiarato di non avere alcun intento razzista. L'intento razzista non sarebbe infatti necessario per stabilire la discriminazione. È risaputo che in situazioni che richiedono un'azione rapida, c'è un elemento di istinto nella decisione che un agente di polizia è portato a prendere, e che questa decisione può di conseguenza essere basata su un pregiudizio inconscio. Ciò è particolarmente vero per gli agenti di polizia che non hanno ricevuto una formazione specifica su questo tipo di pregiudizio.
108. Il ricorrente contesta anche l'argomentazione secondo cui si dovrebbe prendere in considerazione il luogo del controllo. Egli sostiene che tale argomentazione è in contrasto con la posizione del Governo secondo cui il comportamento individuale del ricorrente è stato da solo decisivo. A suo avviso, l'argomento avanzato dal Governo e dall'agente di polizia interessato, secondo cui le violazioni della legge sugli stranieri sarebbero particolarmente frequenti in una stazione ferroviaria come quella di Zurigo, non è convincente. Tale argomentazione non spiegava perché lui fosse stato oggetto di un controllo di identità e altri viaggiatori no. Il richiedente fa riferimento a pubblicazioni scientifiche, secondo le quali, quando gli autori di un tale controllo d'identità menzionano una potenziale violazione della legge sugli stranieri, tale menzione può essere considerata un'indicazione che la misura in questione è motivata dal colore della pelle della persona presa di mira. Il riferimento alla legge sugli stranieri indicherebbe quindi che l'agente di polizia ha percepito il richiedente - un cittadino svizzero - come uno straniero o un residente illegale a causa della sua pelle scura. Tale ragionamento ricorderebbe la motivazione addotta dall'agente di polizia nella causa Williams Lecraft c. Spagna, trattata dalle Nazioni Unite. Spagna - trattata dal Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite (si veda il paragrafo 47 supra) - per giustificare il controllo d'identità che aveva effettuato, ossia che doveva controllare le persone "di colore" perché molte di loro non avevano il permesso di soggiorno.
109. Infine, il ricorrente ha considerato la riluttanza dello Stato a fornire informazioni sulla formazione impartita agli agenti di polizia sulla prevenzione dei pregiudizi razziali, giustificando la sua riserva con la necessità di preservare la segretezza delle tattiche di polizia, e il rifiuto dell'agente di rispondere alle domande sull'argomento come un'indicazione del fatto che le tattiche di controllo della polizia si basavano sul principio del profiling razziale.
Il Governo
110. Il Governo ha ritenuto che la presunta discriminazione fosse di natura diretta. Non ha condiviso l'argomentazione del ricorrente secondo cui sarebbe stato vittima di una discriminazione indiretta e di conseguenza ha sostenuto che l'onere della prova dovrebbe essere alleggerito a suo favore. A tal proposito, ha sostenuto che la discriminazione indiretta presuppone che l'applicazione del criterio giuridico neutro applicabile al controllo delle persone - ossia il sospetto di una condotta illecita - porti di per sé a controllare maggiormente le persone di carnagione scura rispetto a quelle di carnagione chiara. Secondo il Governo, tuttavia, non è così. Inoltre, il ricorrente non aveva fornito alcuna prova in grado di far sorgere una presunzione di discriminazione indiretta tale da alleggerire l'onere della prova, con la conseguenza che sarebbe spettato a lui stabilire l'esistenza di una differenza di trattamento che il Governo avrebbe dovuto giustificare, se necessario.
111. Il Governo ha anche negato che il caso implicasse una discriminazione sistematica che avrebbe comportato l'applicazione di norme elaborate al solo scopo di alleviare la difficoltà che il ricorrente avrebbe potuto incontrare nel provare un motivo discriminatorio in un caso del genere. Ha aggiunto che, anche se tali norme fossero state applicate, il richiedente non aveva fornito alcuna statistica a sostegno delle sue affermazioni. Ha ritenuto che non spettasse a lui ma al richiedente presentare tali dati. Per quanto riguarda il rifiuto delle autorità di divulgare il materiale didattico del ricorrente sull'addestramento della polizia, il Governo lo ha giustificato con il fatto che era nell'interesse della polizia non divulgare le proprie tattiche. Inoltre, non sarebbe stato possibile trarre conclusioni decisive sulla condotta degli agenti di polizia sul campo.
112. Il Governo ha affermato che dai fatti accertati dalle autorità nazionali risultava chiaramente che diverse persone erano state fermate lo stesso giorno del ricorrente sulla base di fattori non legati al colore della pelle. Ha quindi respinto l'ipotesi che il ricorrente avesse subito un trattamento differenziato contrario all'articolo 14 della Convenzione. Ha ribadito, sempre facendo riferimento ai fatti accertati dai tribunali nazionali, che il ricorrente era stato fermato a causa del suo comportamento e che il colore della sua pelle non era stato un fattore determinante nella decisione di sottoporlo a un controllo di identità. Ha spiegato che la stazione di Zurigo era un luogo in cui la criminalità, in particolare quella associata alle violazioni della legge sugli stranieri, era più elevata che altrove e che era comprensibile, in tali circostanze, che l'agente di polizia che aveva effettuato il controllo avesse ritenuto che guardare altrove fosse sospetto. Ha sostenuto che il riferimento dell'agente di polizia al colore della pelle del richiedente nel rapporto di polizia e durante il successivo colloquio era meramente descrittivo e non indicava in alcun modo che l'agente avesse avuto motivazioni razziali nel prendere la decisione di sottoporre il richiedente a un controllo. Ha ritenuto che, in assenza di indicazioni concrete di pregiudizi inconsci, non si potesse concludere che i fatti del caso fossero stati un profilo razziale.
113. Il Governo ha anche affermato che la città di Zurigo aveva adottato misure efficaci per prevenire il profiling razziale. Ha spiegato che anche prima dell'ispezione in questione, l'ufficio di mediazione della città di Zurigo aveva affrontato il problema. Nel 2010, questa istituzione aveva organizzato colloqui sul tema con i funzionari della polizia municipale e aveva istituito una "tavola rotonda sul razzismo" che riuniva due volte all'anno membri della polizia municipale e rappresentanti delle organizzazioni interessate. A seguito del controllo del ricorrente, il Consiglio comunale di Zurigo avrebbe chiesto all'esecutivo municipale di valutare come la polizia municipale possa evitare controlli basati su profili razziali. La polizia municipale ha inoltre effettuato un'analisi interna delle sue pratiche e ha stabilito che il tema del profiling razziale è stato affrontato in tutti i corsi di formazione per agenti di polizia. Infine, ha integrato la questione del profiling razziale in diversi processi e gruppi di lavoro, ha adottato misure per la registrazione dei controlli sulle persone e per l'elaborazione statistica dei dati corrispondenti, ha istituito un sistema di "gestione della diversità" e ha adattato i suoi regolamenti di servizio in linea con le raccomandazioni sul profiling razziale emesse dal Centro svizzero di competenza per i diritti umani.
b) Commenti delle parti intervenute
L'Ombudsman francese per i diritti umani
114. Il Mediatore francese per i diritti umani sottolinea che i controlli d'identità effettuati in modo discriminatorio sono contrari alla Convenzione e possono impegnare la responsabilità dello Stato. Ha fatto riferimento alla causa Gillan e Quinton (sentenza citata, §§ 57, 63 e 65), in cui la Corte ha ritenuto che l'arresto e la perquisizione effettuati dalla polizia costituissero una privazione della libertà e un'interferenza nella vita privata del richiedente, e che la natura pubblica della perquisizione potesse in alcuni casi aggravare l'interferenza a causa dell'umiliazione e dell'imbarazzo che ne derivavano. Fa inoltre riferimento alla sentenza Lingurar c. Romania ((Comitato), n. 48474/14, § 76, 16 aprile 2019), in cui, afferma, la Corte ha condannato ai sensi degli articoli 3 e 14 la profilazione etnica dei membri della comunità rom effettuata dalla polizia, che associava automaticamente l'appartenenza a tale comunità a una condotta criminale.
115. Il Difensore dei diritti umani ritiene che lo Stato abbia obblighi materiali positivi per combattere e prevenire la discriminazione razziale, compreso il quadro legislativo per il potere di interrogare la polizia. A questo proposito, fa riferimento alla sentenza Gillan e Quinton, citata in precedenza, in cui, sottolinea, la Corte ha ricordato che questo potere deve essere circondato da sufficienti garanzie giuridiche per proteggere gli individui dal rischio di abuso e arbitrarietà insito in una situazione in cui gli agenti di polizia sono liberi di basare la loro decisione di sottoporre un individuo a un controllo sulla loro intuizione professionale o su una semplice intuizione. Secondo il Difensore dei diritti umani, la Corte ha ritenuto che tale rischio di abuso fosse dimostrato dalle statistiche, che mostravano un uso sproporzionato del potere di fermare persone di origine nera o asiatica.
116. Infine, il Difensore dei diritti umani afferma che l'ECRI ha specificamente raccomandato l'introduzione di un sistema di registrazione dei controlli per consentire agli individui di dimostrare la frequenza dei controlli a cui sono sottoposti e di identificare possibili forme di discriminazione razziale. Secondo l'ECRI, aggiunge il Difensore dei diritti umani, un tale sistema di monitoraggio e analisi delle pratiche di polizia permetterebbe di comprendere meglio il fenomeno del profiling razziale, di misurarlo e di combatterlo.
Iniziativa Giustizia della Società Aperta
117. L'Open Society Justice Initiative segue lo stesso ragionamento e fa riferimento alle stesse fonti giurisprudenziali del Difensore dei diritti umani francese. L'interveniente aggiunge che la Corte ha stabilito nella causa Timichev (sentenza citata, § 58) che nessuna differenza di trattamento basata esclusivamente o decisamente sull'origine etnica di una persona può essere considerata oggettivamente giustificata. Afferma inoltre che diversi tribunali nazionali in Europa hanno ritenuto che l'arresto o il controllo di una persona sulla base della sua origine etnica sia discriminatorio. A titolo di esempio, cita due sentenze tedesche, pronunciate rispettivamente nel 2012 e nel 2016, in cui, spiega, il Tribunale amministrativo superiore della Renania-Palatinato ha ritenuto discriminatorio il fermo di un uomo di pelle scura a bordo di un treno, basando la sua decisione sul fatto che non poteva essere convinto che il colore della pelle non fosse il motivo o uno dei motivi del fermo in questione (Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, sentenze nn. 7 A 10532/12. OVG del 29 ottobre 2012 e n. 7 A 11108/14.OVG del 21 aprile 2016).
118. L'Open Society Justice Initiative afferma inoltre che il Codice europeo di etica della polizia prevede che le indagini della polizia debbano basarsi almeno sul ragionevole sospetto che sia stato commesso o stia per essere commesso un reato. Come corollario, l'interveniente afferma che la Corte ha affermato che il "ragionevole sospetto" presuppone l'esistenza di fatti o informazioni in grado di persuadere un osservatore obiettivo che la persona sottoposta a indagine possa aver commesso il reato (Fox, Campbell e Hartley c. Regno Unito, 30 agosto 1990, § 1). Regno Unito, 30 agosto 1990, § 32, Serie A n. 182), e che un sospetto basato su stereotipi o generalizzazioni non poteva essere considerato "ragionevole" ai fini di tale requisito, in quanto la Corte includeva in tali motivazioni l'idea che alcuni gruppi fossero più propensi di altri a intraprendere attività criminali.
119. Infine, l'Open Society Justice Initiative propone una serie di misure che gli Stati parte potrebbero adottare per adempiere all'obbligo positivo di combattere il razzismo previsto dalla Convenzione, tra cui il monitoraggio delle attività di polizia, compresa la raccolta dei relativi dati, e l'adozione di misure per proibire e prevenire il profiling razziale.
Amnesty International
120 Amnesty International fa riferimento a quanto segue in merito alla situazione in Svizzera per quanto riguarda il profiling razziale. Amnesty International afferma di aver pubblicato nel 2007 un rapporto sulle pratiche di polizia in Svizzera che, spiega, ha aperto il dibattito sul profiling razziale nel Paese. Secondo Amnesty International, il rapporto in questione faceva riferimento ad atteggiamenti razzisti da parte di alcuni agenti di polizia nei confronti delle persone sottoposte a controlli d'identità e indicava che veniva praticato il profiling razziale. Il rapporto affermava inoltre che il numero di controlli d'identità che prendevano di mira persone di vera o presunta origine straniera era aumentato in vari cantoni in seguito all'inasprimento delle leggi e delle politiche in materia di asilo e migrazione. L'organizzazione sostiene che queste problematiche non sono ancora state affrontate dalle autorità e che persistono pratiche discutibili. Testimonianze di vittime di profili razziali sono state recentemente pubblicate sulla stampa e in studi di ricerca. Inoltre, un istruttore della polizia svizzera e consulente governativo è stato citato dalla stampa per affermare che circa il 20% dei controlli d'identità effettuati dalla polizia non si basa su alcun criterio oggettivo.
121 Ne consegue, secondo l'organizzazione, che il profiling razziale non è stato riconosciuto come un problema serio dalle autorità svizzere e che, di conseguenza, il fenomeno non viene affrontato adeguatamente. Nonostante le ripetute pressioni da parte dei parlamentari, il Consiglio federale svizzero si è rifiutato di consentire l'esame delle pratiche delle guardie di frontiera e delle forze di polizia per stabilire l'esistenza del profiling razziale, determinare l'entità del fenomeno e valutare l'efficacia delle misure preventive in vigore. Amnesty International ha spiegato che quando le autorità e gli agenti di polizia ammettono l'esistenza del profiling razziale, lo considerano il risultato di errori individuali o di stereotipi inconsci da parte di alcuni agenti e non riconoscono che il profiling etnico è un problema istituzionale.
122. Amnesty International sostiene inoltre che non esiste un quadro giuridico chiaro che imponga limiti alla conduzione dei controlli di identità. Secondo l'organizzazione, l'articolo 215 del Codice di procedura penale (paragrafo 34) autorizza l'esecuzione di controlli su individui in assenza di sospetti concreti. Inoltre, non esistono statistiche sul profiling razziale in Svizzera e lo Stato sembra riluttante a raccogliere dati sulla questione. In assenza di un sistema di monitoraggio uniforme in grado di fornire dati in diverse aree, compresi dati disaggregati che potrebbero rivelare pratiche di polizia discriminatorie, si sa troppo poco sulla portata del profiling razziale in Svizzera.
123. Inoltre, Amnesty International sostiene che l'accesso alla giustizia per le vittime di violazioni dei diritti umani da parte della polizia è spesso ostacolato dalla mancanza di informazioni al riguardo, dalla lunghezza e dai costi proibitivi dei procedimenti penali e amministrativi, dalla natura psicologicamente angosciante dei procedimenti legali, dal rischio che le vittime possano subire ulteriori discriminazioni e dalla situazione di vulnerabilità dei cittadini stranieri privi di status giuridico. L'organizzazione aggiunge che la polizia spesso risponde alle denunce penali presentate dalle presunte vittime di violazioni dei diritti umani con una contro-accusa di "violenza e minacce contro gli ufficiali" o reati simili.
c) La valutazione della Corte
124. La Corte sottolinea in primo luogo che gli Stati hanno l'obbligo positivo di assicurare l'effettivo godimento dei diritti e delle libertà garantiti dalla Convenzione, e che tale obbligo è di particolare importanza per le persone appartenenti a minoranze, dato che sono più esposte al bullismo (si veda Beizaras e Levickas, sopra citato, § 108). Tale obbligo è quindi ancora più importante in un caso che riguarda l'articolo 14 della Convenzione, che vieta la discriminazione.
125. La Corte ha già avuto modo di affermare in altri ambiti che l'obbligo positivo più fondamentale imposto agli Stati è quello di istituire un quadro giuridico e amministrativo che consenta loro di adempiere ai doveri derivanti dalla Convenzione. Per quanto riguarda la violenza domestica, ad esempio, la Corte ha osservato, in relazione al diritto alla vita tutelato dall'articolo 2 della Convenzione, che gli Stati parti hanno l'obbligo positivo di istituire e applicare efficacemente un sistema che punisca tutte le forme di violenza domestica e offra alle vittime adeguate garanzie (Opuz c. Turchia, n. 33401/02, §§ 128 e 145, CEDU 2009).
126. In circostanze molto diverse, la Corte ha affermato che la legge nazionale che regola le operazioni di polizia deve fornire un sistema di garanzie adeguate ed efficaci contro l'arbitrarietà e l'abuso di forza e persino contro gli incidenti evitabili (cfr. Natchova e altri, sopra citata, § 97). Gli agenti di polizia non devono essere lasciati nel vuoto nell'esercizio delle loro funzioni: un quadro giuridico e amministrativo deve definire le condizioni limitate in cui i funzionari delle forze dell'ordine possono usare la forza e le armi da fuoco, tenendo conto degli standard internazionali sviluppati in questo settore (Makaratzis c. Grecia [GC], n. 50385/99, §§ 58-59, CEDU 2004-XI). La Corte ribadisce inoltre che i funzionari incaricati dell'applicazione della legge devono essere adeguatamente formati per valutare se sia o meno assolutamente necessario utilizzare le armi da fuoco (cfr. Natchova e altri, sopra citata, § 97).
127. Per quanto riguarda più specificamente il profiling razziale, il Comitato delle Nazioni Unite per l'eliminazione della discriminazione razziale, nella sua Raccomandazione generale n. 36 del 17 dicembre 2020 (paragrafo 43 supra), ha affermato che gli Stati parti hanno l'obbligo di adottare misure attive per porre fine alla discriminazione derivante dalle loro leggi, politiche e istituzioni, e che devono anche garantire di avere meccanismi appropriati ed efficaci all'interno dei loro sistemi giuridici nazionali per segnalare e porre fine al profiling razziale. Ha inoltre affermato che è essenziale che i funzionari delle forze dell'ordine siano adeguatamente informati dei loro obblighi e sappiano come evitare di impegnarsi in pratiche di profiling razziale.
128. Per quanto riguarda più specificamente lo Stato convenuto nel presente caso, il suddetto Comitato, nelle sue osservazioni conclusive del 27 dicembre 2021 sul rapporto della Svizzera, ha ritenuto che la formazione degli agenti di polizia svizzeri fosse insufficiente per prevenire efficacemente qualsiasi razzismo e profilo razziale da parte loro (paragrafo 45 sopra).
129. Inoltre, nel suo rapporto sulla Svizzera adottato il 10 dicembre 2019 e pubblicato il 19 marzo 2020, l'ECRI ha raccomandato che la polizia riceva una maggiore formazione sulla questione del profiling razziale e sull'uso dello "standard del ragionevole sospetto". Ha inoltre raccomandato vivamente di istituire un organismo indipendente dalla polizia e dalla procura per indagare sulle accuse di discriminazione razziale e di cattiva condotta a sfondo razziale da parte della polizia (cfr. paragrafo 54).
130 Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene che la mancanza di un quadro giuridico e amministrativo adeguato possa dare luogo a controlli d'identità discriminatori.
131. La Corte ribadisce che la discriminazione consiste nel trattare in modo diverso persone che si trovano in situazioni analoghe, senza alcuna giustificazione oggettiva e ragionevole (cfr. D.H. e altri c. Repubblica Ceca [GC], n. 57325/00, § 175, CEDU 2007-IV). I principi generali applicabili in questo ambito sono stati anche esposti, tra l'altro, nella causa Muhammad (sentenza citata, §§ 92-94).
132. Per quanto riguarda più specificamente l'onere della prova in tali questioni, la Corte ha già affermato che, quando un richiedente ha stabilito l'esistenza di una differenza di trattamento, spetta al Governo dimostrare che la differenza di trattamento era giustificata (si veda, ad esempio, D.H. e altri c. Repubblica Ceca, sopra citata, § 177). Per quanto riguarda gli elementi di prova in grado di costituire tale caso prima facie e quindi di spostare l'onere della prova sullo Stato convenuto, la Corte adotta le conclusioni che, a suo avviso, sono supportate da una valutazione indipendente degli elementi di prova nel loro complesso, comprese le deduzioni che può trarre dai fatti e dalle dichiarazioni delle parti. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, gli elementi di prova possono quindi risultare da un insieme di prove sufficientemente serie, precise e corroboranti o da presunzioni non confutate. Inoltre, il grado di convinzione richiesto per giungere a una determinata conclusione e, a tale riguardo, la ripartizione dell'onere della prova sono intrinsecamente legati alla specificità dei fatti, alla natura dell'accusa formulata e al diritto della Convenzione in gioco (ibidem, § 178).
133. Per quanto riguarda la questione se i dati statistici possano essere considerati come prove nei casi di discriminazione in cui i fatti in questione derivano da una differenza nell'effetto di una misura generale o di una situazione di fatto, la Corte si è basata molto sulle statistiche prodotte dalle parti per stabilire l'esistenza di un trattamento differenziato tra due gruppi (ad esempio, uomini e donne) in una situazione simile (Zarb Adami c. Malta, no. 17209/02). Malta, n. 17209/02, §§ 77-78, CEDU 2006-VIII, e D.H. e altri c. Repubblica Ceca, sopra citata, § 180). Può anche prendere in considerazione le relazioni di organismi di controllo indipendenti, nazionali e internazionali, che hanno esaminato la questione in questione (cfr. D.H. e altri c. Repubblica Ceca, sopra citata, § 191). Infine, la Corte ribadisce che in determinate circostanze, quando tutti o gran parte degli eventi in questione sono noti solo alle autorità, come nel caso del decesso di una persona sotto il loro controllo durante la custodia della polizia, l'onere della prova può essere considerato a carico delle autorità, che devono fornire una spiegazione soddisfacente e convincente, in particolare per quanto riguarda le cause del decesso del detenuto (cfr. Natchova e altri, sopra citata, § 157, e Salman c. Turchia [GC], n. 21986/93, § 100, CEDU 2000-VII).
134. La Corte è consapevole del fatto che, nella causa Basu (sopra citata, § 38), la Camera competente, dopo aver concluso che vi era stata una violazione dell'obbligo di indagare se motivi discriminatori potessero aver avuto un ruolo nel controllo dell'identità dell'interessato, si è dichiarata incapace di esaminare la questione se il ricorrente fosse stato sottoposto al controllo dell'identità a causa della sua origine etnica. Ritiene, tuttavia, che il caso in esame differisca da quella causa per almeno un aspetto decisivo, tale da giustificare un ulteriore esame di tale questione nella presente causa. Si tratta del fatto che, nel caso di specie, il Tribunale amministrativo, nella sentenza del 1° ottobre 2020 (cfr. supra, paragrafo 28), è giunto alla conclusione che il fermo a cui il ricorrente era stato sottoposto, in quanto basato sui motivi addotti dal poliziotto che lo aveva effettuato (cfr. supra, paragrafo 5), era illegittimo e non poteva essere giustificato da ragioni oggettive. La Corte ne deduce che, in assenza di un valido motivo per il controllo, esiste una forte presunzione a favore della tesi che il controllo d'identità - compresa la perquisizione - di cui il ricorrente si lamenta presso la Corte sia stato effettuato per motivi discriminatori. Il Governo non ha presentato alla Corte alcuna prova in grado di confutare tale presunzione nel caso in esame. Certo, ha sostenuto che il ricorrente non era l'unica persona ad essere stata controllata quel giorno, ma non ha specificato quante altre persone fossero state sottoposte a tale controllo né ha fornito altri dettagli rilevanti al riguardo. Solo lo Stato convenuto poteva produrre prove di questo tipo e il Governo non ha fornito alcuna spiegazione per giustificare la mancata produzione di tali prove. L'argomentazione del Governo era quindi troppo vaga perché la Corte potesse considerarla in grado di confutare la presunzione di trattamento discriminatorio.
135. La Corte ricorda inoltre che alcuni rapporti di organismi internazionali per i diritti umani fanno riferimento a casi di profiling razziale da parte della polizia in Svizzera (si vedano i paragrafi 45 e 54 supra), una constatazione confermata dalle osservazioni di alcune parti intervenute, in particolare Amnesty International (si vedano i paragrafi 121 e 122 supra). Nel loro insieme, queste affermazioni sono suscettibili di rafforzare la presunzione confutabile che il ricorrente sia stato sottoposto a un trattamento discriminatorio (si veda, al contrario, Natchova e altri, sopra citata, § 157). Il Governo, da parte sua, ha sostenuto che all'epoca non erano disponibili dati statistici in materia, un punto criticato dagli organismi internazionali e dalle parti intervenute.
136. Alla luce di quanto sopra, la Corte, ben consapevole delle difficoltà incontrate dagli agenti di polizia nel decidere, molto rapidamente e senza necessariamente avere chiare istruzioni interne, se si trovassero di fronte a una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza pubblica, conclude che esisteva, nel caso in esame, una presunzione di trattamento discriminatorio nei confronti del ricorrente e che il Governo non era riuscito a confutarla. Vi è stata pertanto una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8.
PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE (ricorso n. 25883/21)
137. Nel ricorso n. 25883/21 il ricorrente ha anche lamentato di non aver avuto un rimedio effettivo che gli permettesse di esaminare il suo reclamo ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con l'articolo 8. Egli ha invocato a tal proposito l'articolo 13 della Convenzione. A questo proposito ha invocato l'articolo 13 della Convenzione, che recita come segue:
"Ogni individuo i cui diritti e libertà enunciati nella (...) Convenzione siano stati violati deve poter disporre di un ricorso effettivo dinanzi a un'autorità nazionale, anche se la violazione è stata commessa da persone che agiscono a titolo ufficiale".
Ammissibilità
Osservazioni delle parti
138. Il Governo ha chiesto alla Corte di dichiarare irricevibile il ricorso in quanto manifestamente infondato.
139. Il ricorrente si è opposto.
La valutazione della Corte
140. La Corte osserva che l'articolo 13 della Convenzione garantisce l'esistenza nel diritto interno di un rimedio per denunciare una violazione dei diritti e delle libertà sanciti dalla Convenzione. Di conseguenza, sebbene gli Stati contraenti godano di un certo margine di discrezionalità per quanto riguarda il modo in cui adempiono agli obblighi derivanti da tale disposizione, deve esistere un rimedio a livello nazionale che consenta all'autorità nazionale competente di accertare la sostanza della denuncia basata sulla Convenzione e di offrire un'adeguata riparazione (si veda, ad esempio, Nicolae Virgiliu Tănase v. Romania [GC], n. 41720/13, § 217, 25 giugno 2019, Soering c. Regno Unito, 7 luglio 1989, § 120, Serie A n. 161, e De Tommaso c. Italia [GC], n. 43395/09, § 179, 23 febbraio 2017).
141. La Corte osserva preliminarmente che le sue constatazioni di violazione dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8 della Convenzione (si vedano i paragrafi 103 e 136 supra) consentono al ricorrente di fare affidamento su una denuncia che può essere considerata "argomentabile" ai fini dell'articolo 13 della Convenzione (si veda, in tal senso, Batı e altri c. Turchia, nn. 33097/96 e 57834/00, § 138, CEDU 2004-IV).
142. Ritenendo che il ricorso ai sensi dell'articolo 13 della Convenzione in relazione alla presunta violazione dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8 non fosse manifestamente infondato o irricevibile per qualsiasi altro motivo di cui all'articolo 35 della Convenzione, la Corte lo ha dichiarato ammissibile.
Il merito
Osservazioni delle parti
143. Il ricorrente ha sostenuto che la sua denuncia relativa alla discriminazione razziale che avrebbe subito a causa del profiling razziale non era stata esaminata a fondo dai tribunali competenti.
144 Essenzialmente per le stesse ragioni esposte sopra in relazione all'aspetto procedurale dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8, il Governo ha ritenuto che non vi fosse stata alcuna violazione dell'articolo 13 della Convenzione. Il fatto che il Tribunale amministrativo non si fosse formalmente pronunciato sulla questione della discriminazione in questione era dovuto al modo in cui aveva formulato le sue conclusioni e non poteva essere analizzato come una violazione del diritto a un ricorso effettivo.
La valutazione della Corte
145. La portata dell'obbligo previsto dall'articolo 13 della Convenzione varia a seconda della natura del reclamo ai sensi della Convenzione, ma il rimedio deve essere "effettivo" sia in pratica che in diritto, in particolare nel senso che il suo esercizio non deve essere ingiustificatamente ostacolato da atti o omissioni delle autorità statali. In determinate condizioni, i rimedi disponibili nel diritto interno possono essere considerati conformi ai requisiti dell'articolo 13 solo se considerati nel loro insieme (si vedano, tra le altre autorità, Nicolae Virgiliu Tănase, sopra citata, § 218, e De Tommaso, sopra citata, § 179).
146. Per quanto riguarda la questione se vi sia stata una violazione dell'articolo 13 nel caso in esame in relazione al reclamo basato sull'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8 della Convenzione, la Corte sottolinea che il Tribunale amministrativo, dopo aver annullato le decisioni dei tribunali nazionali sul ricorso del ricorrente e aver concluso che il controllo impugnato era illegittimo (si veda il paragrafo 28 supra), ha lasciato aperta la questione se il colore della pelle fosse stato un fattore determinante nel controllo dell'identità. Il Tribunale federale, da parte sua, ha negato che il ricorrente avesse un interesse degno di tutela all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata e, di conseguenza, ha ritenuto che non fosse legittimato a presentare ricorso. Ne consegue che l'Alta Corte svizzera ha anche omesso di esaminare l'accusa di profiling razziale alla luce dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8 della Convenzione.
147. La Corte ribadisce le constatazioni fatte in relazione all'aspetto procedurale dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8, vale a dire che l'argomentata denuncia del ricorrente di discriminazione basata sul colore della pelle non è stata effettivamente esaminata dai giudici svizzeri. Essenzialmente per le stesse ragioni, la Corte conclude che il ricorrente non disponeva di un rimedio effettivo dinanzi ai tribunali nazionali attraverso il quale avrebbe potuto far valere la sua pretesa di essere stato sottoposto a un trattamento discriminatorio durante il controllo d'identità e la perquisizione che erano stati effettuati nei suoi confronti.
148. Alla luce di quanto precede, per quanto riguarda il ricorso n. 25883/21, vi è stata una violazione dell'articolo 13 della Convenzione in relazione al reclamo del ricorrente ai sensi dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8.
APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
149. Ai sensi dell'articolo 41 della Convenzione :
"Se la Corte constata una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente consente di riparare solo parzialmente le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se necessario, un'equa soddisfazione alla parte lesa".
Danno
150 Il ricorrente non ha chiesto il risarcimento dei danni materiali e morali che riteneva di aver subito.
Costi e spese
151. Nel ricorso n. 43868/18, il ricorrente ha chiesto 3.450 franchi svizzeri (CHF) per le spese che diceva di aver sostenuto nel procedimento interno, 14.983,50 CHF per le spese di rappresentanza davanti ai giudici nazionali e 18.914,50 CHF per le spese di rappresentanza davanti alla Corte. Nel ricorso n. 25883/21, ha chiesto 10.197 franchi per le spese di rappresentanza davanti al Tribunale federale e 14.327 franchi per le spese di rappresentanza davanti alla Corte.
152. Il Governo ha sottolineato innanzitutto che il ricorrente aveva fornito i dettagli dei servizi in questione nel fascicolo solo per quanto riguarda le spese di rappresentanza davanti alle autorità nazionali e che non erano stati forniti dettagli o documenti giustificativi per quanto riguarda le spese di rappresentanza davanti alla Corte. Ha ritenuto che, alla luce della prassi della Corte, la somma richiesta a tale riguardo non potesse essere concessa. Per quanto riguarda le spese di rappresentanza dinanzi alle autorità nazionali, il Governo ha sostenuto che, sebbene il ricorrente abbia allegato alle sue osservazioni i dettagli dei servizi forniti, non ha presentato una fattura o qualsiasi altro documento che dimostri che l'importo in questione gli sia stato effettivamente addebitato e che abbia effettivamente sostenuto le spese in questione. Il ricorrente non ha nemmeno dimostrato di aver pagato lui stesso le spese del procedimento. A questo proposito, il Governo ha osservato che da fonti internet risultava che il ricorrente aveva ricevuto sostegno finanziario per il procedimento dinanzi ai tribunali nazionali da varie organizzazioni, in particolare dall'associazione Allianz gegen Racial Profiling, e che la stessa associazione aveva condotto con successo un'operazione di crowdfunding ai fini del presente ricorso. Il Governo ha aggiunto che l'associazione ha indicato che avrebbe utilizzato il surplus di altre raccolte per coprire le spese legali del ricorrente. Alla luce di questi elementi, e in assenza di documenti che dimostrino che il ricorrente abbia effettivamente sostenuto le spese in questione, il Governo ha invitato la Corte a respingere le sue richieste a tale riguardo.
153. Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso dei propri costi e delle proprie spese solo se viene dimostrato che sono stati effettivamente sostenuti, sono stati necessari e sono ragionevoli (Dudgeon c. Regno Unito (ex articolo 50), 24 febbraio 1983, § 20, Serie A n. 59). La Corte ribadisce inoltre che la realtà degli onorari di un rappresentante è stabilita se il richiedente li ha pagati o deve pagarli (Merabishvili c. Georgia [GC], n. 72508/13, § 371, 28 novembre 2017, Luedicke, Belkacem e Koç c. Germania (articolo 50), 10 marzo 1980, § 15, Serie A n. 36, e Airey c. Irlanda (articolo 50), 6 febbraio 1981, § 13, Serie A n. 41). Ad esempio, gli onorari di un rappresentante che ha agito pro bono non sono stati effettivamente pagati (McCann e altri c. Regno Unito, 27 settembre 1995, § 221, Serie A n. 324).
154. Per quanto riguarda le spese sostenute nel procedimento dinanzi ad essa (18.914,50 franchi svizzeri), la Corte ritiene che, tenuto conto dei documenti in suo possesso e dei criteri summenzionati, tale richiesta non sia sufficientemente motivata per mancanza di prove documentali sufficienti. Inoltre, prende atto dell'affermazione del Governo secondo cui sarebbe stata organizzata un'operazione di crowdfunding per coprire le spese sostenute davanti ai tribunali nazionali, tra l'altro, nel caso del ricorrente. Di conseguenza, non si può escludere che almeno una parte di tali costi sia stata sostenuta da terzi. Infine, la Corte ha anche sottolineato che il ricorrente ha ottenuto il patrocinio a spese dello Stato per 850 euro (ricorso n. 25883/21). Di conseguenza, la Corte respinge la richiesta di rimborso delle spese sostenute dinanzi ad essa.
155. Per quanto riguarda invece le somme richieste per il procedimento interno, la Corte ritiene che le informazioni disponibili sui siti web indicati dal Governo non consentano di concludere che la transazione finanziaria organizzata da terzi abbia generato risorse sufficienti a coprire tutti i costi e le spese. Per quanto riguarda le spese legali (3.450 franchi) e le relative spese di rappresentanza (14.983,50 franchi) sostenute nell'ambito del ricorso n. 43868/18, la Corte ritiene che la richiesta sia giustificata, ragionevole e dettagliata. Pertanto, ha riconosciuto al ricorrente le somme in questione. Quanto all'importo di 10.197 franchi svizzeri richiesto nel ricorso n. 25883/21 per le spese di rappresentanza dinanzi al Tribunale federale, la Corte lo ritiene eccessivo. Ritiene ragionevole assegnare la somma di 4.000 franchi svizzeri a tale riguardo.
156. Alla luce di quanto precede, la Corte riconosce al ricorrente una somma totale di 22.433,50 franchi svizzeri (pari a circa 23.975 euro) per le spese sostenute nel procedimento interno, più l'importo eventualmente dovuto su tale somma a titolo di imposta.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
Decide di accogliere le domande;
decide di unire la questione della compatibilità ratione materiae con la Convenzione della presunta violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 al merito della denuncia relativa all'obbligo di indagare se motivi discriminatori possano aver avuto un ruolo nel controllo dell'identità del ricorrente;
Dichiara i ricorsi ammissibili;
Dichiara che l'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 si applica al caso di specie e che vi è stata una violazione procedurale di tale disposizione per quanto riguarda l'obbligo di indagare se motivi discriminatori possano aver avuto un ruolo nel controllo dell'identità del ricorrente;
Dichiara che vi è stata una violazione sostanziale dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 8 per quanto riguarda l'affermazione che il controllo dell'identità del ricorrente è stato discriminatorio;
Dichiara che vi è stata una violazione dell'articolo 13 della Convenzione in relazione al reclamo del ricorrente ai sensi dell'articolo 14 in combinato disposto con l'articolo 8 in relazione al ricorso n. 25883/21;
Dichiara
(a) che lo Stato convenuto dovrà versare al ricorrente, entro tre mesi dalla data in cui la sentenza diventerà definitiva ai sensi dell'articolo 44 § 2 della Convenzione, la somma di 23.975 euro (ventitremilanovecentosettantacinque euro), da convertire in franchi svizzeri al tasso applicabile alla data del regolamento, più l'importo eventualmente dovuto dal ricorrente a titolo di imposta su tale somma, a titolo di costi e spese;
(b) a decorrere dalla scadenza di tale termine e fino al pagamento, su tale importo saranno applicati interessi semplici ad un tasso pari a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante tale periodo, maggiorato di tre punti percentuali;
respinge il resto della domanda di equa soddisfazione.
Fatto in francese e notificato per iscritto il 20 febbraio 2024, ai sensi dell'articolo 77, paragrafi 2 e 3, del regolamento.
Milan Blaško Pere Pastor Vilanova
Cancelliere Presidente